为了全面制定党的行动纲领，准备夺取全国胜利，1947年12月底，中共中央在陕北米脂县杨家沟召开扩大会议(史称“十二月会议”)，毛泽东在会上作了题为《目前形势和我们的任务》的重要报告，并获大刽匝利通过。在报告中，毛泽东明确宣布了新民主主义革命的三大经济纲领，并阐明了实现三大经济纲领的一系列具体政策，认为新中国的经济构成主要包括国营经济、合作经济、个体经济、私人经济和国家资本主义经济经五种成分。“十二月会议”所制定的经济纲领，结合新的革命形势，在根据地经济建设实践的基础上，进一步发展完善了《新民主主义论》中的经济纲领，为邓小平在前方的战略决策和“鲁山报告”的内容指明了方向、奠定了坚实的思想理论基础。

从现实层面来看，随着解放战争的胜利发展，新建解放区的数量和面积不断扩大，如何贯彻落实中共中央的新区政策，如何发展新区生产、搞好新区经济建设和壮大人民武装，以使豫陕鄂新区成为中原巩固的根据地，成为一个皿待解决的重大问题。而要巩固和发展新区的经济社会建设，其首要问题就是尽快解决此前该区实施急性土改所表现出来的“左”倾，特别是在对待私营工商业方面所出现的过“左”政策问题。对此，邓小平深刻指出:“我大军在中原，几十万人要吃饭，要穿衣，不注意工商业，根本不能维持。我们要组织自己的经济，供应战争的需要。”。石可见，工商业的恢复与发展，经济建设的顺利推进，能为军队提供有效的后勤给养，成为确保战争胜利的重要保障。在此情形下，邓小平从军事战争与经济建设辩证统一的角度出发，对工商业政策问题进行了深人思考，认为“左”倾冒险急性病不利于战果的巩固和推进，提出新开辟解放区一定要采取恢复和保护私营工商业的策略，认为“我们的财政要有很明确的政策，很正当的办法，光靠印票子不行”。加之新建解放区在经济基础和物质条件等方面都与华北存在很大不同，客观形势的发展，迫切要求邓小平等主政大区的领导人制定一个适合新区实际情况的全新经济政策。

同时，为了贯彻中共中央《关于工商业政策》的指示精神，更好地保护和发展私人工商业，纠正豫陕鄂在急性土改中表现出来的“左”倾错误，特别是在对待私营工商业方面所出现的政策问题。邓小平在鲁山期间不失时机地实地考察了鲁山县城的小市场，并对之进行了近距离的审视。历史上，鲁山因多为山地，盛产药材、丝绸、山货，加之鲁山为豫西地区东出孔道的地理优势，道路辐揍、四通八达，该县遂成为进出山货的集散地，逐渐形成了能够辐射全县及周边数县的区域性市场，故当地商业氛围浓厚，商品贸易比较活跃。邓小平常在工作之余，带领身边的工作人员到市场上向商贩、摊主、往来客商调查生意的经营情况，了解当地市场的发展状况。调查过程中，邓小平敏锐意识到市场的混乱和凋零、私营工商业的取缔和衰败，对群众生计、军粮供应、新区发展带来了消极后果，过“左”的商业政策让邓小平体悟到取缔市场的错误性，更坚定了他对保护市场、运作市场重要性的认识。在深人实际、掌握实情的基础上，邓小平于1948年4月25日在鲁山县作了题为《跃进中原的胜利形势与今后的政策策略》的报告，这即是著名的“鲁山报告”。在报告中，邓小平就事关成败的五个问题中的第四个“工商业政策问题”，以充分的证据，生动的实例，阐述了党的关于保护和发展私人工商业的政策策略，使党的政策策略为广大干部所理解，并转化为行动，有力地促进了新建解放区商品市场的活跃和社会秩序的稳定。