从起源上讲，司法建议主要是为了推动法院判决得到有效实现。《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)规定的司法建议，都是指有关单位妨碍法院调查、不协助法院执行、不履行裁判时法院可以建议该单位的上级或监察部门对该单位负责人子以纪律处分。因此，司法建议的适用范围和对象最初是很窄的。但是，随着能动司法和参与社会管理创新理念的盛行，司法建议的适用范围和对象得到了极大的扩展。就《人民法院报》刊发的111份司法建议看，司法建议助推社会管理创新的主体可以分为企业、政府机构、行业协会、公立医院和居民委员会五类。其中，法院针对政府机构所提的司法建议最多，占全部司法建议总数的59.5%。

上述现象的出现主要有以下几个方面的原因:第一，我国行政权强势而司法权弱势的客观现实要求法院采取司法建议这种较为柔和的方式来确保行政判决得到执行。对此，有学者认为，《行政诉讼法》包含着立法者希冀通过有限的司法审查方式来实现以司法权制约、抗衡行政权的目的。但是“强行政、弱司法”的体制格局会使这种以封闭对抗为主的单兵突进式的制度变革遇到极大的挫折。法院为了避免行政审判中“硬碰硬”的尴尬局面，会主动采取司法建议的方式。第二，我国当下社会管理创新的实质在于社会各项事务纳人法治化的轨道，而在法治化的进程中，政府行为的法治化建设具有核心地位，因此，法院通过司法建议的方式助推政府法治化对于其参与社会管理创新具有重要意义。这在客观上加大了法院对政府部门提出司法建议的力度。第三，我国当下行政纠纷的具体特点需要法院增强对政府部门的司法建议工作。就目前的行政纠纷而言，它们主要有以下两个新动向:一是某些行政纠纷往往隐含着个人与政府之间的矛盾，二是大量行政纠纷都涉及行政相对人最基本的生存利益。这些问题如果得不到妥善解决，那么势必会形成新的影响社会稳定的因素。但是，由于行政机关往往具有较强的“政治思维”，缺乏一定的“法治思维”，而从“政治思维”到“法治思维”的转变是一个艰难的过程，因此需要法院不断地通过司法建议的方式来诱使行政机关完成这种转变。