中国古代设官的依据就是职掌，即“因职设官”，设官分职，明权明责，并目‘随着行政管理的系统化而不断地制度化、法律化。中国从大约公元前21世纪以前就已建立了国家，迈进了政治文明的门槛。西周是古代政治文明发展的重要阶段，西周建立了以周土为共主的等级分封制的国家，形成了周天子、诸侯、卿大夫、士的等级制度，周天子为诸侯国的共主，土都所在之地是全国的政治中心，诸侯国有义务来朝和贡纳。历史从夏至周已经历时一千余年，周统治者对于如何管理国家已经积累了相当丰富的经验。

  《周礼》以天、地、春、夏、秋、冬命名官职，各有执掌。譬如西周时期，史官权位很高，不仅是国土倚重之臣，而目‘具有领导一方的职责。西周时期史官系统的最高官吏是太史，太史的属官包括内史、御史和省史。《周礼·春官宗伯·内史》记载:“内史掌土之八仿之法以诏土治。一曰爵，二曰禄、三曰废、四曰置、五曰杀、六曰生、七曰子、八曰夺。执国法及国令之贰，以考政事，以逆会计。掌叙事之颁授、纳访，以诏土听治。凡命诸侯及孤卿大夫，则策命之。凡四方之事书，内史读之。……内史掌书土命，遂贰之。”“御史”一词在西周时期的史籍中出现的频率很高。《周礼·春官宗伯·御史》记载:“御史掌邦国都鄙及万民之治令，以赞家宰。凡治者受法令焉，掌赞书。凡数从政者。”这里的“凡数”就是考察或监督的意思，说明御史有监督从政者执政情况的职权。宰官以天官命名，大宰居于中央六官之首，其职责包括“掌建邦之六典，以佐土治邦国”;“以八法治官府”;“以八则治都鄙”;“以八柄诏土驭群臣”。小宰既有“掌建邦之宫刑，以治土宫之政令”之土宫纠禁之权，又有作为大宰的副职“掌邦之六典、八法、八则之贰，执邦之九贡、九赋、九式之贰。”这些掌治令、授成法的权力监督职权，都依据周礼的规定子以实施。西周维持了八百多年的统治，出现了“成康之治”，是和行政管理的制度化分不开的。

战国时期，官僚制度取代了世卿世禄制度，列国为了进一步加强以国土为首脑的封建政府，采用因公与赏、因能授官的方式委任职官，设置爵位，逐渐建立起相将分立、文武分职的一套较完整的官僚制度。官僚制度的建立，对于封建监察制度的形成和发展具有十分重要的意义。不仅促进了政府职能的分化，提高了国家事务管理的专门化和效率化，为专制国家政权机构的健全和完善奠定了基础;而目‘职官体系的扩大，以及官僚与国君之间的权力冲突，使得对整个官僚系统进行监督成为迫切的需要。随着职官管理的制度化，使得对监督官吏的管理规范化。

唐朝是中国封建经济、政治和文化发展的鼎盛时期，唐朝有关行政管理的法律规范，其详密程度是历朝所无法相比的。在唐朝的行政法律中，明确规定了国家机构的设置、官员的编制、职掌的权限及与各部门之间的关系，以三省为例，三省的职权有了明确的划分:中书出诏令、门下掌封驳、尚书管执行，形成分工合作的关系，职责清晰，组织严密。中央政府还设有九寺、五监等管理行政事务的机关。唐朝的国家机构，已经比较庞大，但由于各个行政机关的运行有序，有法律为之规定，有专官为之考核，有赏罚为之督励，从而使各个国家机关之间相互关联，成为一个政体，保证了国家机关的有效运转。

清朝伏清会典》仿朝会典》“以官统事、以事隶官”的体例，从康熙朝起，经雍正、乾隆、嘉庆、光绪四朝不断修订，按中央各行政机关分卷，分列宗人府、内阁，吏、户、礼、兵、刑、工六部，理藩院、都察院，通政使司，内务府以及其他寺、院、府、监等机构，具体规定各该机关的执掌、职官设置、处理政务的程序方法等。为使部院政务活动规范化，又责成各部院纂修则例。清代各部院钡」例》是清朝法律体系的基本组成部分，它以清初至康熙四十一年间六部及督捕衙门的办事规则、程序、权限及对越权的制裁、各级官员履行职责的规定与违反职责的惩处为依据，在康熙朝制定了价部现行则例》，进一步明确了官的执掌，又是监察机关据以进行行政监察的法律依据。至乾隆朝，则例的制定达到高峰，仅吏部则例就有数种，如《钦定吏部则例》、《钦定吏部处分则例》、《钦定吏部锉选官员则例》、《钦定吏部锉选满官则例》、《钦定吏部锉选汉官则例》、《钦定吏部验封司则例》、《钦定吏部稽勋司则例》。

行政监察主要是监察行政机构贯彻和实施国家的法令与各项政策，查处官员有无专断擅权与违法失职。行政监察的依据就是官吏的行政执掌，官吏的行政活动必须依法进行，这里颇有点依法行政的味道。《宋名臣奏议卷五十七》，刘挚《上哲宗乞议经历付受官吏之罪以正纪纲》中说:“肃正纲纪，纠幼不法，自朝廷至州县，由宰相及于百官，不守典法，皆合弹奏。”如西川转运使许仲宣被人举报有“干没官钱”的贪赃行为，太宗令御史台“尽索财计簿钩校”。真宗时，转运使姚铱“纳部内女口及背扣器抑取其值，又广市绞罗不输税”，为御史台弹幼，姚铱被贬官。仁宗时，尚书工部员外郎玉沫，因在公共场合与妓女“杂坐”，被御史弹幼，黑出为壕州知州。包拯多次弹幼曾长期担任转运使和知州等职的贪官土奎，“行事任性，不顾条制，苛政暴敛，殊无畏惮”强调的是百官依照法定权责行事。