我国目前正处于全面建成小康社会的攻坚期，在经济新常态和供给侧改革背景下，加大对社会困难群体的救助帮扶力度是政府民生政策重点。实现应助尽助，提高救助水平，保障贫困家庭能够老有所养，实现制度更加公平可持续发展是社会政策的首要目标。在制度改革和顶层设计过程中，既要照顾困难群体眼下紧急之需，也需形成责任合理分担、多种主体有效参与的长效机制。坚持家庭、个人、政府和社会组织参与相结合，坚持社会养老与家庭养老相促进，重视贫困家庭市场和社会网络再融人，从单一单向的收人补助和生活救济理念转向以投资人力资本，鼓励自立为主的发展型救助，在根本上为城市贫困家庭养老提供稳定可持续的经济支持。

从家庭养老到社会养老，养老的内涵和外延随着人口老龄化等经济社会文化变迁而不断调整，养老的社会属性和公共属性不断增强。城市贫困家庭养老问题凸显出现代化进程中家庭所受到的风险和冲击，在改革和发展社会主义市场经济过程中，由于家庭出身、天生所拥有的资源RT赋不同，一些家庭未能及时充分有效参与经济社会发展活动，造成可行能力不足形成贫困。从维护社会公平正义实现共享发展的角度，从提升国家治理体系和治理能力现代化的高度，需要以整合思维和协同多元治理的方式回应和解决城市贫困家庭养老问题，需要家庭、个人、政府、社会四方协同为城市贫困家庭养老提供经济支持。这种协同主要表现在:

第一，目标统一明确。即为城市贫困家庭养老提供经济支持，以满足其基本养老经济需要。

第二，坚持补缺兜底定位。家庭仍是养老经济支持的主要来源，个人需要通过力所能及地参与劳动力市场，不断利用开发可行性能力，以获取更多的收人报酬，提升养老的自我经济负担能力，不能形成福利依赖或落人“贫困陷阱”。

第三，有效精准衔接不留“空白”。充分发挥多方主体各自的特点优势，对人均可支配收人低于低保标准的家庭，在通过低保救助满足其家庭生存延续的同时，及时地对其家庭成员的社会养老权益予以关注，基本社会养老保险制度通过权利救济保障当期老人的基本养老权益，同时适当关注安排家庭长远养老经济支持。

当前城市贫困家庭养老经济支持的四元供给主体协同尚不充分，整合亚需提高，主要表现在:

(一)家庭资源倾向子代分配

调研数据发现，近40%的城市低保家庭至少有一位60岁老人，近51%的城市低保家庭至少有一名未成年儿童需要抚养，因病因残需要家庭照顾的城市低保家庭接近80%。因此，城市低保家庭面临“双重”困境，主要表现在:

第一，由于缺乏劳动技能、肢体残疾、照料家庭成员等因素，其从劳动力市场获取的收人非常有限，但同时面临家庭子女教育、吃药看病等刚性支出。调查中79%的城市低保家庭催患各种慢性疾病，每月医疗费用达到全部收人40%以上的家庭占调查家庭总数的67%。在收人十分有限的情况下，如此沉重的医疗支出负担恐怕难以承受。

第二，由政府提供的低保金是按照家庭总人数进行补助，而显然城市低保家庭因家庭人数带来的边际支出成本远大于因人数增加而带来的边际收人效应。因此，城市贫困家庭支出预算必然与家庭总收人存在缺口，所以特别有限的家庭经济资源投向养老的多寡取决于家庭该如何决策。由于中国家庭规模小型化、家庭结构核心化和少子化，同时传统孝文化观念受到西方伦理冲击，有限资源约束条件下的城市低保家庭决策的首要目标是满足子代需要田，所以更多是父母向子女分配，老人向孩子分配。

(二)个人对自身养老难以聚焦

第一，无论是家庭决策者还是老人都倾向于子代分配，这既有父辈的补偿心理作用，也是将家庭未来和脱离贫困的希望寄托于后代。在他们心里，家中孩子的教育费用、家人的医疗支出和家庭债务等各项开销已经是沉重的包袱，保障眼下所需已经是燃眉之急，对未来养老是力不从心。这种对子代的资源投人和未来期望一方面“挤占”了当期家庭养老投人，另一方面把未来养老寄希望于家庭状况好转和子代抚养。

第二，调查还发现，87%领取低保的老人在法定退休年龄前都无正式工作单位，基本没有固定养老待遇。对于他们而言，养老不是意味着个人相关福利和权益，更多是等同于领取每月有限的低保金维持家庭开销。在资源约束条件下，在家庭亲情和传统观念影响下，城市贫困家庭老人在个人养老和延续家庭生存，补贴子代发展等抉择方面，如果说是“单项选择”，他们自然把个人养老放在了末尾，对于与家庭共同居住的老人这种情况更是普遍，通过调研访谈和问卷调查也印证了这点。

(三)基本养老保险制度保护不足

政府对城市家庭老人的养老经济支持主要通过制度供给进行分担，当前最主要的是城镇职工基本社会养老保险制度和城乡居民基本社会养老保险制度。这两种制度具有一定普惠性质，门槛低、覆盖面比较广，前一种制度体现政府、企业、个人三方责任共担，而后一种则是体现政府财政支持和家庭、个人责任分担。二种制度分别针对职工个人和家庭成员，职工本身具有更强的社会属性，具有劳动关系意味着可以获取比较稳定的经济报酬，而这种劳动关系也通过法律为其提供保护。但是存在以下问题:

第一，城乡居民养老保险制度针对的是家庭成员，需要受到家庭资源总量和家庭内部决策的影响，而由于缺乏外部资源的导人和保护，相对风险较大和不稳定性较强。一旦遇到家庭大额大宗支出就容易陷人中断，出现停缴、断缴等情况，这样会出现即使到了法定退休年龄，因为达不到领取条件而无法领取养老金的情况。

第二，政府通过社会养老保险制度提供养老经济支持是基于权利义务对等原则，即如果要获取制度对养老的经济支持，那么个人首先应当履行正常的缴费等方面义务，所以先决条件是个人具有相应的缴费经济条件并通过决策愿意缴纳并履行相关义务。

第三，这种政府养老经济支持属于基于全生命周期的延时支付，所以不会在当期产生经济利益形成即时激励。由于社会养老保险待遇计算的复杂性，产生个人和家庭对社会养老保险制度的信息不对称，容易对当期家庭和个人决策产生短视行为和逆向选择。尤其在零和博弈机制和家庭资源约束机制作用下，社会养老保险制度这种长期效益容易被城市低保家庭因为眼下困难所忽视，导致其对参与社会养老保险制度的认识不足、积极性不高。

调研数据发现，还不到2%的城市低保家庭成员在正规部门就业，近35%的城市低保家庭成员属于灵活就业人员，尽管可以自愿参加城乡居民基本养老保险，但是仅有不到15%参加过社会基本养老保险，而从未断缴的仅占5%。这其中参加城乡居民基本养老保险人员中，高达95%的比例选择最低档进行缴费。探究其不愿参保或者难以持续参保的原因是家庭收人来源非常有限，维持当期最低生活支出就显得捉襟见肘，而参加社会养老保险会进一步挤压家庭生活支出，严重影响家庭生活延续。以W市中心城区为例，2016年5月份城市低保标准为每月580元，当期城镇居民基本养老保险最低月缴费标准为606.24元，缴费标准占到低保标准约105%，这对于基本依靠低保维持生存的城市低保家庭来说，参加社会养老保险的成本太过昂贵。

(四)城市低保制度缺乏考量养老经济需求

城镇居民最低生活保障制度仅对家庭人均收人低于低保标准的部分给予补差，因此其补贴水平和保障水平非常有限，尚不能满足贫困家庭老年人的养老需求。主要表现为:

第一，对城市低保家庭进行收人补助要经过严格的家庭经济状况核查，对家庭的财产和收人状况有特别严格的门槛限制，一旦家庭人均收人和家庭财产超过救助门槛就不能获取收人补助。因此，如何界定家庭收人及家庭收人水平门槛可以反映出制度的覆盖面和制度目标。

第二，关于界定家庭收人，特别是对家庭成员领取的社会养老金，当前制度也将其纳人家庭收人范畴，本属于个人养老权益的养老金被作为家庭收人进行平均化。因而会将原本非常困难的家庭因为养老金收人而导致收人超标不能获取收人补助，必然会因为整个家庭经济状况差而自身养老权益得不到保障。

第三，家庭其他成员收人不足或缺乏收人来源，从而使养老金功能随意扩大化，实际用来个人养老的部分因为被家庭当期消费挤占而严重不足。本质意义上讲，本身养老金不是当期的家庭收人，而是基于完成履行缴费义务的个人收人延期支付，是基于个人全生命周期的总收人分配，恰恰其主要目的就是克服个人短视行为，以及比如家庭内部再分配等其他因素对个人养老资产的挤占。

第四，国家通过财力支持和制度统筹实现对个人养老权益的再分配，由此来支持老年人可以获取基本的养老经济保障。所以从这个角度看，家庭经济状况调查将个人养老金收人纳人到家庭总收人，不仅稀释分散了这种针对老人的个人经济权益，而且还削弱了国家和基本养老保险制度对老人的经济支援，根本上对老人养老权益产生损害并生成隐性不公平。

针对家庭资产限制，城市低保制度对申请低保救助的家庭有严格的资产限制。比如对家庭房屋数量、银行存款等有价证券均有明确数量和金额限制，超出限制即不符合制度要求不能获取低保补助，因此城市贫困家庭通过资产收人积累为未来养老投资必然会受到政策影响。主要表现为:

第一，纵使受到家庭资源约束，不过在理性预期和低风险偏好下，城市贫困家庭仍有一定的边际储蓄倾向，这样的储蓄投资偏好对家庭形成长远眼光有着积极意义，对未来家庭养老投资也有促进作用。

第二，家庭资产形成一定规模，对于家庭经济状况好转和自立会产生积极作用，不但可以提高家庭支付未来养老成本的能力，使得未来家庭养老的经济投人也更有保障，同时一定程度上有利于弱化家庭资源约束和家庭内部决策对老人养老经济安排的影响。

因此，由于严格的家庭资产限制使得城市贫困边缘家庭因资产超标不能获取政府当期的最低生活补助，会导致家庭当期消费支出能力不足而挤占家庭未来投资。而获取政府最低生活补助的城市贫困家庭由于家庭资产不足容易导致家庭未来发展受限，致使家庭脆弱性加剧和抗风险能力进一步弱化，使得家庭未来养老经济支持缺乏安全稳定预期。

(五)制度执行缺乏衔接协同

经过对制度执行即从执行过程的准度和执行完成的效果两个方面评价，问题主要表现为:

第一，对于城乡基本养老保险制度来说，其覆盖面和保障水平是制度执行准度和效度的两个关键指标，两个指标集中体现出制度的公平性和可持续性。2016年我国社会基本养老保险制度覆盖率达到85%，城乡居民养老保险平均缴费水平接近230元困。而根据调查仅有5%的城市低保家庭参保对象未中断参保，符合规定但未参保主要是城乡困难家庭，影响其参保的动机和因素较多。

第二，对于家庭资产和家庭收人严重不足的城市低保家庭来说，主要是参保费用占家庭总收人比例太高，同时也难以“挤出”其他维持家庭生存的刚性消费支出。

第三，近年来，为激励城乡居民踊跃参保，一些地方政策增加了缴费档次，提高了最高缴费标准，特别是缴费档次越高，政府补贴越多，而政府补贴和个人缴费、集体补助全部纳人个人账户，属于个人权益并可以继承。这种激励参保机制体现权利义务对等原则，政府资源向缴费能力强、缴费标准高的参保群体倾斜，而对于连最低缴费能力都难以保证的城市低保群体，则因为达不到制度最低缴费门槛，不能正常履行缴费义务而无法获取制度红利。

第四，制度的激励机制主要是考虑加强制度的经济规模和支付能力，并对具有一定缴费能力和缴费潜力的参保对象进行激励。但从制度公平性和提高制度覆盖面方面看，城市低保家庭等低收人社会群体是社会养老保险制度的最后一块“短板”，将其中符合条件的参保对象纳人制度保障尤为必要。

从城市低保制度看，尽管共同生活的家庭成员包括父母、配偶和未成年子女等，对其家庭人均可支配收人的计算也将赡养、抚养和扶养费包括在内，但是实际执行中却遇到不少困难。主要表现为:

第一，尽管法律规定子女对父母有赡养扶助的义务，可是赡养扶助本身形式多样，可以是金钱支持，也可以是物质帮助，提供生活照料服务和精神慰藉一样也是一种赡养扶助形式，因此仅仅以经济支持考量赡养扶助义务履行是否到位就显得过于狭窄。

第二，除了有协议或相关法律文书有规定的赡养、抚养、扶养金额等情况外，其他与这种义务正常履行挂钩的金额标准和计算缺乏法律层面的支持而导致约束力不强。对负有赡养、抚养以及扶养义务的家庭成员，由于与老人不共同生活甚至不在同一个省市，对其收人核查和支付能力的确定实施起来面临诸多困难。

第三，法律规定当子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。但调研中发现，城市低保家庭父母较多地存在着对子女的补偿和愧疚心理，本来有限的家庭资源已经侧重于向子代分配，所以向子女追偿赡养费用自身有所顾忌，积极性并不高。

第四，缺乏明确的法律支持，实践执行比较困难。因为城市贫困家庭的成年子女受教育程度偏低等原因，其收人水平也比较低而且单亲离异家庭比较常见，向父母支付赡养费用对于他们来讲也存在现实困难。所以对城市低保家庭老年人提供经济支援方面的赡养、抚养、扶养义务，既缺乏严格明确的法律条文和制度依据，在实践中也需要付出较大成本而效果并不理想。正是这种双重困境使得赡养、抚养、扶养等费用未能真实有效地纳人家庭人均可支配收人，而且容易导致城市低保家庭成员特别是子女对老人的赡养观念和责任感弱化，从而对家庭养老产生不利影响，一定程度上异化为城市低保家庭无论是子女还是老人都对制度养老产生过多依赖。

(六)社会参与尚未形成体系

社会化养老不单是个人和家庭的事情。在人口老龄化、家庭规模日趋缩小、传统观念受到冲击的背景下，家庭养老的保障能力变得十分脆弱，实施家庭养老面临诸多问题和挑战。而对于城市贫困家庭而言，自身可行能力的n乏迫切需要社会力量参与。这是因为:第一，城市低保对象自身社会资本严重不足，社会支持网络基本中断，传统家庭网络和人情文化也受到社会快速转型的冲击，依靠直系亲属、亲密朋友等人际网络支持帮助愈发困难;第二，由于领取低保需要接受严格的收人和财产审查，难免被贴上“低保户”的标签，受到污名化的伤害，加深了低保户的被剥夺感，社会交往和参与劳动力市场的信心受到削弱，主动参与融人社会网络，争取自立机会的意愿受到影响。

社会救助暂行办法已经明确规定，国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。未来需要大力培育社会救助的民间资源，增强社会救助的“社会性”，实现社会救助的专业化。政府在社会救助中始终具有核心和基础地位，主要在战略规划、制度建设、财政支持、人才培养、统筹协调等方面发挥主导作用。但政府主导并不意味着政府需要一味的大包大揽，这不符合社会救助的历史经验和发展规律，也不利于制度更加公平可持续发展。应该通过政府购买服务，市场和社会适度介人的方式来实现，特别是在资源筹集与服务购买方面需要充分利用市场机制和社会资源。

从国际经验看，社会养老由“国家+市场”责任逐步向“国家+市场+社会”责任过渡，是发达国家社会福利改革的主流趋势。我国社会养老发展需要在强调充分发挥政府主导作用的同时，建立起责任共担、信息共享、资源共筹机制，应该积极运用市场和社会力量，充分调动多方积极性。有效整合利用资源，搭建救助社会化合作平台，实现政府与社会、组织与个人良性互动，对于城市贫困家庭养老意义重大。特别是以社会组织和社区为依托，开展志愿捐赠、社区捐赠等活动，可以为城市贫困家庭养老提供经济支持。