农业补贴实施存在的主要问题与成因分析
一、农业补贴实施存在的主要问题
（一）农业补贴的目标不清晰
到目前为止，我国没有专门的农业补贴法律法规，农业补贴的目的、目标自然也没有在专门的法律法规中得到体现，农业补贴的目标散见于中央公布的政策性文件当中。如在 2015 年中央公布的调整完善农业三项补贴的意见，从该意见当中，我们可以出农业补贴的目的、目标是保障国家粮食安全、促进农业发展方式转变。同时在本文的前面内容当中，也提到了相关学者对农业补贴目标的认识，他们认为农业补贴的目标、目的是保障国家粮食安全、保障农民收入水平等。
笔者认为农业补贴是国家利用财政支出手段对农业生产领域的资源配置进行宏观调控的政府行为，农业补贴关系到政府与市场的关系问题，关系到政府的权力边界问题。农业补贴的目标、目的是要解决和完善在农业生产领域、尤其是粮食生产领域市场机制不能解决的问题。市场机制能不能有效解决农业生产领域的资源优化配置问题，笔者认为基于市场主体追逐利益的本性，对于经济效益较好的农业产业，市场主体愿意把资源投入到该领域当中，因此，经济效益较好的领域政府应该不干预，当然不排除政府的市场监管手段。同时对于国计民生、国家粮食安全作用不大的领域也不应该实施农业补贴。
我国农业生产当面面临的主要问题是农业水利交通等基础设施较为薄弱，干旱、洪涝等自然灾害时常发生，种植业尤其是粮食种植业的比较效益较低，粮食种植业需求的劳动力、土地等生产要素资源流向其他农业生产领域，甚至流向第二、第三产业。在农业生产当中，畜牧业的经济效益较高，完全依靠市场机制的作用能够实现畜牧业生产资源的有效配置，不需要国家实施财政补贴进行宏观调控，因此，农业补贴的财政资金应当集中投入到种植业尤其是粮食生产领域，农业补贴的目标是解决市场机制不能解决的粮食安全和农业可持续发展的问题，从前面部分的调研资料当中可以看出，农业管理及服务机构的工作人员过半数人员认为我国农业补贴的具体实施过程中农业补贴目标不清晰，农业补贴附加功能较多。农业补贴在具体实施过程中，不但种植业获得农业补贴，经济效益较好畜牧业和渔业也获得了农业补贴，甚至于农业生产无关的农业休闲和观光旅游项目也获得了财政补贴。如果农业补贴的目标、目的不清晰，农业补贴目标的附加功能较多，就会导致农业补贴在具体实施过程中，农业补贴财政资金就会被投入到更多领域。在财政资金一定的条件下，农业补贴资金被分散使用，必然降低农业补贴的效率，影响了农业补贴功能的发挥。
（二）政府对农业补贴的支出力度不足
当前我国农业补贴既有中央财政资金的投入也有地方财政资金的投入，农业补贴的支出关系到中央和地方政府之间的事权及支出责任的划分问题。对农业补贴的支出力度是否充足，是中央和地方政府之间事权及支出责任划分是否合理的主要表现。换句话说，政府对农业补贴支出是否充足，也是中央和地方政府之间权利和义务配置是否合理的表现之一。政府在对农业补贴的支出方面存在的问题主要有两方面：一是地方政府对农业补贴支出的动力不足，尤其是经济效益较差的粮食产业；二是中央政府的投入不到位，也就是说中央政府没有较好地履行其应该履行的义务。
通过前面的调研资料看出，地方政府对农业的支持力度不足主要表现在以下方面，尽管大部分地方政府不存在挪用和拖欠农业补贴资金的现状，但是也还是有部分地方政府拖欠农业补贴资金的问题存在，多数地方政府不愿意把财政资金投入到经济效益较差的粮食产业，多数地方政府更愿意把财政资金投入到经济效益较好的非粮食产业。在前面部分的调研资料中也看出，大部分调研对象也认为中央对农业补贴的投入不足。地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，如果把过多的义务强加给地方，也必然导致中央财政投入的不足，也必然导致中央政府不能较好地履行农业补贴的义务。
总之，地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，中央政府不能较好地履行农业补贴的义务是我国农业补贴存在实施过程中存在的主要问题之一，这一主要问题的存在影响了农业补贴对农业的支持力度，影响了农业补贴的功能和作用的发挥。
（三）农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性
在市场经济中，市场经营主体通常都是理性的经济人，他们自主决策、自主经营、自负盈亏，市场经营主体决定资源的投入和产品的产出往往以利润和效率为导向，这就导致资源往往流向效率较高的地区、效率较高的产业、效率较高的企业。同时，在市场经济中，机会成本是影响人们决策的重要参考因素。所谓机会成本，是指当资源具有多种用途时，因选择其中的某种用途而丧失的选择其他用途所能获得的最大收益。
例如，对于农村青壮年劳动力来说，当面临从事粮食生产和务工的选择时，如果农村青壮年劳动力选择从事粮食生产，那么务工带来的最大收益就是选择从事粮食生产的机会成本；对于农村土地资源来说，当土地具有种植蔬菜、花卉或者其他用途时，土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途所产生的最大经济效益就是土地被用于种植粮食作物的机会成本。当机会成本大于选择某种用途本身所产生的收益时，理性的市场经济人就会放弃该种选择。也就是说，对于农村青壮年劳动力来说，如果务工的收益大于种粮的收益，他们就会放弃粮食生产而选择务工；对于农村土地资源来说，如果土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于种植粮食作物是收益，那么，土地就不会用来种植粮食作物而是被用于种植蔬菜、花卉或者其他用途。机会成本前提条件是资源具有多种用途，如果资源仅有一种用途，那么就不存在机会成本的问题，例如，对于农村老年劳动力来说，当市场已经不提供给他们恰当务工的工作机会时，如果他们还不得不继续劳动，那么他们就只有唯一的选择——从事粮食生产。
随着我国经济的发展，农村青壮年劳动力和农村土地资源的可选择性增多，农村青壮年劳动力资源和农村土地资源往往流向效益较高领域和产业，这是市场经济中理性经济人和机会成本决策的产物，同时，这也是市场经济中，成本、价格和收益等市场机制作用的产物。市场机制既有优点也有缺点，市场机制的优点就是促进资资源向效益较高的领域和产业聚集，但是，当资源向效益较高的产业和领域聚集时，效益较低而又关系到国计民生的产业和领域的资源有效配置就会产生问题，市场机制的缺陷就会表现出来。关系到国计民生的产业和领域如果通过市场的机制的作用不能实现资源的有效配置，就应当发挥国家的宏观调控，弥补市场机制的缺陷。
务工和种粮之间，以及土地用于种粮和土地非粮化之间的收入差距较大是当前我国农业面临突出的问题之一，对于农村青壮劳动力来说，务工收益和种粮收益之间的差距较大，对于农村土地资源来说，土地被用于种植蔬菜、花卉或者其他通途与土地被用于种植粮食的收益差距较大，那么，选择机会较多农村青壮年劳动力和土地等生产资源就不会流向粮食生产领域。如果这种现象继续发展和扩大，将会影响到粮食生产，甚至影响到国家粮食安全。国家粮食安全关系国计民生，关系到改革发展稳定的大局，国家粮食安全的基本要求是要保证谷物的基本自给。然而，粮食需求和供给存在特殊性，即粮食需求缺乏价格弹性，粮食供给存在较高的价格弹性。这种特殊性就导致了一个基本的现状，只有种粮收益较高时，市场手段才能解决粮食的供给问题，但是粮食需求基本稳定，并不随价格的变动而变动。基于这个特殊的粮食供需与价格关系，以及当前我国农业面临种粮比较收益低的现状，国家应该实施农业补贴，以弥补粮食生产者的收入差距，保障种粮农民的收入水平，保障粮食需求的有效供给。
但从调研资料来看农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。从调研资料中还看出，农业生产经营者对农业补贴的种类认识不足，笔者认为导致该问题的原因我国农业补贴一直以来没有专门的法律法规来作具体规定，一直分散在相关法规及政策之中，对于这一问题和原因已经有很多学者做了大量的论述，笔者在本文中就不作具体的论述了。同时，从调研资料来看，农业补贴对农业基础设施支持力度不足也是当前我国农业补贴存在的问题之一，但是笔者认为导致这个问题的原因是农业中央和地方对农业投入的不足，根源于中央和地方的事权及支出责任的划分不合理，笔者在本文中将把中央与地方在农业补贴方面的事权及支出责任划分作为重点部分论述，因此，对农业补贴对农业基础设施的支持力度的不足将不再赘述。
二、成因分析
影响法律实施的因素，或者说法律实施过程中存在的主要问题的原因，有关学者认为主要体现在以下几个方面，如张骐在《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》一文中提到影响法律实施的因素主要有以下几个方面：一是个人方面的因素，二是体制方面的因素，三是环境方面的因素，四是法律本身的因素。
影响农业补贴法律实施的因素，或者说导致农业补贴实施过程中存在的主要问题的原因，笔者认为主要是农业补贴制度本身的因数。通过前面部分调研资料的分析，农业补贴在具体实施过程目的目的不清晰，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性。农业补贴的具体实施是依据农业补贴的相关法规政策，农业补贴在实施过程中存在问题，与农业补贴法规及政策制度本身不完善息息相关。
农业补贴在具体实施过程中目标不清晰，就导致农业补贴的附加功能过多，一些应当由市场调节的领域政府对其进行补贴，超出了政府宏观调控职能的界限和范围。农业补贴的目标目的不清晰其直接结果就是农业财政补贴资金被分散使用，没有集中投入到应当获得补贴的领域和环节，最终导致农业补贴的效率下降。农业补贴是依据国家有关法律实施的调整农业产业领域资源配置的政府宏观调控行为。农业补贴相关法律制度是确认和规范国家实施农业补贴宏观调控行为的制度规范。农业补贴实施过程中存在问题的的根本原因就是有关农业补贴的法律法规存在问题。
（一）相关法规及政策没有处理好农业补贴政府和市场的关系农业补贴是政府利用财政资金支出手段对农业进行宏观调控的政府行为，农业补贴的目标、目的关系到政府与市场的关系，关系政府职能与市场功能的作用划分问题，政府与市场的关系是指在市场经济中政府和市场在资源配置方面的的功能和作用的关系，换句话说在市场经济中的政府与市场的关系，就是政府和市场在资源配置中功能和作用的定位、范围、以及两者之间的冲突与协调。“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。”
从十八世纪，亚当·斯密提出经济自由主义以来，政府和市场的关系一直成为人们关注和讨论社会科学领域的基本理论问题。正如北大教授张守文所说：“在社会的资源配置系统中，市场配置和政府配置是两种最重要的子系统，对两种配置的定位、范围、冲突和协调的讨论，形成了有关‘政府与市场关系’的历久弥新的话题。经久不息的讨论、不胜其数的研究成果，形成了不尽相同甚至大相径庭的认识。”
西方资本主义国家对政府与市场的关系的认识经历了放任自由主义、国家干预主义和新自由主义阶段，明显呈现出从或者侧重自由放任或者侧重国家干预主义到将自由放任主义和国家干预主义辩证地结合起来的发展趋势。
随着市场经济的发展，无论是侧重于国家干预或者是将国家干预和自由放任相结合，国家干预已经成资源配置的一种重要方式。但国家干预的前提是市场机制的缺陷和市场失灵，也就是说在市场机制能够有效发挥作用，应当让市场机制充分发挥作用，国家应当少干预或者不干预，国家干预的重点是市场机制不能发挥作用的领域。
从党的十四大提出的要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用到十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应当说，随着我国经济建设和法治建设的不断推进人们对政府和市场关系的认识也得到不断深化。十四大提出的市场在国家宏观调控下对资源配置基础性作用是一种侧重于国家干预为主的认识观点，而十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是一种将市场自由竞争机制和国家干预相结合的认识观点。十八届三中全会对市场和政府关系提出新的认识定位后，我国很多专家和学者针对十八届三中全会新的观点发表新的见解和认识。正如如北大教授张守文所说：“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。当然，基于效率的考虑，凡是市场配置更有效的，就应实行市场化；只有存在市场失灵，且政府配置更具有合理性时，才需要政府配置；相对于政府配置，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。因此，就资源配置而言，通常都应交由市场配置，市场的‘无形之手’具有优先性、决定性地位。”
笔者赞同张守文教授的以上观点，同时笔者认为市场失灵是市场配置资源的手段和机制的失灵，国家干预资源配置的前提是市场配置资源的手段和机制的失灵，如果不存在市场失灵、通过市场机制和手段能实现资源的有效配置，国家就不应该干预。市场机制配置资源的有效作用是根源于人类追逐利益的本性，无论是市场机制的缺陷和优点都是因人类追逐利益的本性而产生。判断某个领域是否能通过市场机制的作用优化资源的配置，主要是看市场资源是否愿意进入这个领域，而市场资源是否愿意进入某个领域主要是看这个领域是否有利可图。因此，经济效益较好的领域国家应该少干预或者不干预，当然，这里主要指少使用或者不使用国家宏观调控手段，不排除使用国家市场监管手段。
农业补贴是国家利用财政资金支持手段实施对农业宏观调控的政府行为，因此，农业补贴的目的、目标是解决市场机制不能解决的问题。在我国的法规和政策中规定农业补贴的目的、目标的主要有《农业法》及有关具体实施政策。我国目前没有制定专门的农业补贴法律法规，在相关法律中也没有专门的法律条文对农业补贴的目的、目标作出具体的规定，农业补贴的具体目的、目标散见于《农业法》，《农业技术推广法》等有关国家采取措施和国家财政投入的法律条文之中。如农业法第十三条、第十六条、三十八条，《农业技术推广法》第二条、第二十八条等。《农业法》第十三条规定了国家采取措施鼓励和支持生产、加工、销售一体化经营的内容；第十六条国家引导和支持调整和优化农业生产结构和协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业及发展优质、高产、高效益的农业的内容。第三十八条规定了中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度和各项用于农业的资金的用途，《农业技术推广法》第二条规定了农业技术的含义是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术；第二十八条规定了各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。
从以上《农业法》，《农业技术推广法》的相关条文的内容我们可以得出，农业补贴的目标、目的没有准确清晰地规定在相关法律当中，相关法规及制度要求对种植业、林业、畜牧业、渔业等农业的相关产业进行支持和鼓励。这就导致在农业补贴的具体实施过程当中财政资金投入了到农产品的生产、加工、销售等经济效益较好且不存在自然风险等领域和环节。在农业的各个产业当中畜牧业和渔业的经济效益较好而林业和种植业的经济效益较差，尤其种植业当中粮食种植业的经济效益最差。在我国当前的现实社会中，绝大部分农村青壮年劳动力不愿意从事农业生产更不愿意从事粮食生产，同时具有其他较好经济效益的农村土地已经开始流出粮食生产领域。由于种粮的效益较低，除了农村年龄较大的劳动力之外，其他市场资源绝大部分不愿意进入粮食生产领域，这种现状如果继续发展将直接导致种植粮食的土地面积减少和粮食种植的效益降低。
总之种粮的比较效益低，市场资源绝大部分不愿进入粮食生产领域是我国粮食生产面临的现状，粮食生产面临这种现状只是粮食生产需要国家实施财政补贴的原因之一，不能充分证明需要国家干预粮食生产领域的资源配置，粮食生产领域需要国家干预的另一个重要原因是粮食生产满足了他人对于粮食消费的需求，产生了有利于维护国家粮食安全的“正外部性”。国家的粮食安全已经写进了《国家安全法》之中，保障国家粮食安全要求粮食谷物能够基本自给，但是，在目前种粮比较效益较低的情况下，单独依靠市场机制的作用无法实现维护国家粮食安全的目标，因此，粮食生产领域需要国家干预。正如其他学者所说：粮食生产者从事农业生产产生了正的外部性，但是单独依靠市场的手段不能公平享受到应得的社会财富。而经济法的实质公平旨在恢复农业生产者受损的利益,使他们能够公平分享到社会发展带来的利益。
因此，农业补贴的目标、目的是解决市场机制不能调节的粮食安全问题和种粮农民应当享有公平公正权利的问题。
也许有人认为畜牧业等产业的发展同样由于维护国家的粮食安全，因此，畜牧业等产业也应当获得国家的财政补贴，法律规定国家对畜牧业等产业实施财政投入具有正当合法性。但是笔者认为畜牧业等产业的经济效益较好，市场资源愿意进入相关产业，同时，畜牧业面临的自然风险较低，依靠市场机制作用能够实现资源的有效配置，因此，国家除了提供公共服务和市场监管之外，尽量采取不干预政策。但依据上述法律的规定，以及调研中的资料不但畜牧业获得了财政补贴资金，甚至于农产品生产或者加工没有多大关系的农业休闲观光旅游项目也获得了财政补贴资金。这就导致了相关主体之间权利义务的不对等，以至于利益的失衡。
总之，《农业法》等法律当中规定了各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长的内容，与农业补贴相关的法规没有处理好政府与市场的关系，导致农业补贴具体实施过程中目标不清晰，农业补贴附加功能过多，农业补贴的效率下降。
（二）相关法规没有协调好农业补贴中央与地方的事权及支出责任从前面的调研资料中，我们得出政府对农业补贴的支持力度不足，在前面部分谈到的农业补贴的相关法律法规及政策没有处理好政府与市场的关系也是其中的原因之一，在国家的财政收入和国家对农业的财政支出水平一定的条件下，如果财政资金投入到市场功能能够有效调节的领域，必然导致投入到政府应当发挥职责领域的财政资金减少，二者处于此增彼减的关系。
除了农业补贴法律法规没有处理好政府与市场的关系，笔者认为导致政府财政资金对农业支持力度不足的另外一个重要原因是农业补贴的法律法规没有协调好有关农业补贴的中央与地方事权及支出责任。
农业补贴是国家利用财政支出手段对农业产业领域进行宏观的政府行为，农业补贴的问题是有关财政收入和支出的问题。从法学的角度研究农业补贴实施问题，就是研究农业补贴领域相关权利主体和义务主体的权利及义务的配置是否恰当、是否合理？对农业补贴的实施问题进行研究，法学方法的特征是以权利义务配置的分析为中心，这也是法学研究方法和其他研究方法的不同之处。正如刘建文和陈立诚指出：“财税法的研究方法必须突出 “法”味，即要以合法性分析为主线，以权利义务配置为中心。”
中央与地方的事权及支出责任与国家实行的财政分权模式相关，我国现行的财政分权模式的实施开始于 1994 年的分税制改革，1994 年实施分税制改革是在中央财政连续多年出现被动性的财政赤字，以及中央在经济上的宏观调控能力有所下降的背景实施。应当客观地说分税制符合当时的历史客观条件，但随着时间的向前推移，分税制在实践中也产生了矛盾和冲突。正如刘建文指出：“实践中普遍存在“事权不断下压、财权不断上收”的情形。具体来说，地方政府承担了较之以往更多的事权与支出责任，但地方的财权与财力却没有得到相应的扩充。财力的不足不仅使得地方政府无法筹集到履行地方公共职能的必要资源，而且还引发了严重的副作用。”
关于财税制度的改革，十八届三中全会提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”。针对十八届三全会提出的关于财税体制改革的新的思路，法学领域的专家和学者提出了他们的观点和看法，如北大教授刘建文认为：“《决定》中特别强调建立‘事权和支出责任相适应’的制度，实则强调的是要破了‘事权下沉、财权上升’这个僵局。中国人民大学副教授徐阳光认为：《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代‘财力与事权相匹配原则’，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了 “进一步理顺中央和地方收人划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收人分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。
笔者赞同以上专家和学者的观点，同时笔者认为十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”和“进一步理顺中央和地方收入划分”是要建立中央和地方之间合理有效的财权、事权、及支出制度，本质上是要使中央和地方政府之间权利和义务的配置处于平衡状态及合理状态。中央和地方之间的财权事权及支出责任的关系，本质上也是权利和义务的关系，因为，财权是指政府享有的取得财政收入的权力，“国家依法拥有的权力本身也可以被看作是一种法律权利”，而事权及支出责任本身是政府的责任和义务。正如刘建文所说：“在法学语境下，财权是指政府筹集与获得财政资金的权力，其本质是一种权利；财力是指政府能够支配的资金；事权是指政府承担的职能，其本质是一种义务和责任；支出责任则是指各级政府为履行职能而承担的财政支出，也被称作‘事责’。”对于中央和地方各级政府，依据权利义务设置的合理性以及权利义务配置平衡的法理分析，其应当履行事权及支出责任，而法律法规却没有规定其履行事权及支出责任或者只规定其履行部分事权及支出责任；或其不应当履行事权及支出责任，而法律却规定其履行事权及支出责任；或其应当履行事权及支出责任，而法律却没有规定其应享有的财权；或其不应当履行事权及支出责任而法律却规定其享有相应的财权等现状都是权利和义务配置不合理的具体情况。
在我国中央与地方的财权划分依据是 1994 年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，与农业补贴相关的中央和地方事权及支出责任的划分没有专门的法律规定，而是散见于《农业法》等法规和政策当中。在《农业法》中，有关农业补贴的事权及支出责任的内容主要集中在第三十八条，该条规定了县级以上各级政府财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。
从《农业法》的规定来看，《农业法》没有明确界定农业补贴相关的事项究那些是属于中央事权，那些是地方事权，农业补贴属于中央和地方共担事权。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中也规定了农业补贴事权的内容，但在中央事权和地方事权的部分都有与农业补贴相关的事权，但是哪些事权由中央承担那些由地方承担也没有具体的规定，农业补贴的事权中央和地方都有责任和义务履行。这就导致应当完全由中央承担的事权及支出责任，而中央没有全部履行，部分责任留给地方，而地方基于财力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和积极性。甚至出现其他学者所说的那样“中央请客，地方买单”的现象，地方的支出责任远远大于其承担的事权。
同时，应当由地方承担的事权及支出责任，而中央又过多的参与，浪费了中央的财政资金。另外，还可能导致某些事权中央和地方都不履行的现状。
除此之外，在财政部、水利部、农业部等相关部门的政策性文件当中，如财政部、水利部《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》，财政部《农业综合开发资金若干投入比例的规定》等，在这些政策性文件当中，有关农业基础设施建设的事权及支出责任依然没有作出具体的划分，农业基础设施建设属于中央和地方共担的事权。农业基础设施的建设是提高农业综合生产能力的关键因素，农业综合生产能力的提高有利于保障国家的粮食安全。在全国市场统一以及交通运输条件便捷的条件下，农产品可以在全国的范围内流通，在中国加入 WTO 后，其他国家和地区的农产品也会以相对合理的价格流通到中国，因此，作为地方政府来讲，地方农民就算不种植粮食，只要有钱同样能够购买所需的粮食。另外，农业产业本身对地方财政收入没有较大的直接贡献。在地方局部利益影响的情况下，地方政府往往不关心全国整体利益，地方政府的财政资金的投入往往选择能够对地方财政收入和经济增长有较大贡献的产业和领域，因此，尽管《农业法》规定县级以上地方政府对农业投入的增长幅度，该增长幅度是对于总体投入的规定，对于具体的项目的投入比例以及投入金额都没有规定，又因为农业基础设施建设本身不能对地方的财政收入和经济增长有直接的重大贡献，地方政府缺乏对其进行财政资金投入的积极性。地方政府的财政资金往往尽量投入到效益较好的非农业领域，投入到农业领域的财政资金尽量投入到效益较好的非粮食生产领域。
同时，分税制改革之后，中央相对地方的财政实力较强，对于关系到国家粮食安全的事权及支出责任应当由中央承担，如果相关制度规定关系到国家粮食安全的事权由中央和地方共担，将会导致中央财政投入不足，总之，有关农业补贴财政支出的事权及支出责任在中央政府和地方政府之间没有到合理的划分，中央政府和地方政府享有的权利和履行的义务配置不合理导致了财政资金对农业基础设施建设支持力度的不足。
总之，中央和地方政府之间与农业补贴相关的事权及支出责任没有得到相关法律制度的明确划分，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力。
除了导致中央和地方对于促进农业产业发展的职责不明、权利和义务的配置不合理之外，还增加了中央和地方政府之间对于支农事权的博弈和谈判成本，最终导致政府财政资金对农业支持力度的不足。
（三）有关降低农民种粮风险的制度还不够完善
在市场经济中，作为理性的农民来说，种粮的收入水平决定了农民是否愿意种粮，或者说种粮的收入水平决定了农民种粮的积极性。决定农民种粮的收入水平的是种粮的自然风险和市场风险，因此，农业补贴对于种粮的自然风险和市场风险的防范和化解作用的大小对种粮农民的收入水平有重要的决定作用。
但从前面的调研资料当中，我们得出农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。导致以上问题的原因，笔者认为农业补贴法律制度的不完善，以至于农业补贴在具体实施过程中不能较好地防范和化解种粮农民的风险。法律规定对种粮农民实施补贴是法律的激励功能的运用，或者说是对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用的激励。激励功能是法的重要的功能，法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。
通过法律规定实施农业补贴对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用进行激励的目的是把种粮农民个体行为的外部性内部化，通过规则的强制，将产生外部性的社会收益转化为种粮农民的私人收益，从而通过农民个体的最优选择实现社会最优。种粮农民从事粮食作物种植，除了满足自身食物消耗的需求外，同时还向社会提供粮食产品，满足他人的食物消耗需求，产生了维护粮食安全的正外部性。国家粮食安全的价值是保障国家独立自主，维护国家社会稳定，保证国家的持续健康发展。国家粮食安全的价值就是农民种粮的正外部性的价值，该正外部性的价值尽管不能用具体的货币价值来衡量，但是确实存在和价值巨大。然而粮食的市场价值较低，农民种植粮食产生的正外部性的价值不能在粮食产品市场交易的过程中获得弥补。市场经济的市场主体往往都是理性的经济人，如果种植粮食比较效益较低的，优质的劳动力、土地的生产资源就不会流向粮食生产领域，这种状况的持续发展将会影响到国家粮食安全，因此，国家应该实施农业财政补贴对粮食生产者进行激励，促使农民从事粮食生产保障国家的粮食安全。
法律规定国家对种粮农民进行补贴，也是为了纠正种粮农民的权利和义务配置的失衡。农民种植粮食从客观上维护的了国家的粮食安全，然而市场没有能力去评估也不愿意去评估种粮农民所作出了维护国家粮食安全的价值大小，因此，通过市场的手段不能把农民已经作出了的贡献转化成收益回报给农民。通过市场的方式配置给种粮农民的权利利益与农民所履行了的义务价值不相一致，种粮农民的权利和义务的配置处于失衡状态，因此，要发挥政府的宏观调控作用来纠正市场手段的失灵。如果政府的宏观调控手段不能有效纠正这种权利和义务配置的失衡，处于个体理性经济人地位的农民只能选择“用脚投票”，放弃从事粮食生产。
在《农业法》中有关防范和化解种粮农民风险的条文主要体现在保障农民收入水平的相关条文中，如《农业法》第三十七条。从三十七条内容可以看出，《农业法》第三十七条规定了增加农民收入水平的措施和增加农民收入水平的途径和方法，以及国家实施对农民收入支持政策和国家实施对农民收入支持的前提，但是当农民遭受自然灾害和市场灾害时政府对农民的补贴水平应当到达什么程度在农业法中没有明确的规定。同时，在我国农业的相关产业当中，粮食种植业的收益一直处于比较低的状态，粮食种植业是确保谷物基本自给，维护国家粮食安全的重要产业，对种粮农民的风险防范和化解程度是提高农民种粮积极性和维护国家的粮食安全的关键。
总之，相关法律及政策对于防范和化解农民的种粮风险的规定不完善，没有把种粮农民的收入水平放在一个更加突出重要的位置，导致农业补贴在具体实施过程中对农民种粮风险的防范和化解程度较低，种粮农民的应当享有权利和履行的义务不对等，种粮农民权利和义务处于失衡状态。
完善农业补贴法律制度的建议及对策
一、完善农业补贴法律制度立法方面的建议
农业补贴是国家利用财政资金支出手段对农业产业领域资源配置的宏观调控行为，农业补贴的法律制度是国家财税法的组成部分。我国农业补贴在实施过程中存在农业补贴的目标不清晰农业补贴附加功能较多，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴不能有效地防范和化解种粮农民的风险，这些问题根源于我国与农业补贴相关法律制度的不完善，导致与农业补贴相关主体的权利义务配置的失衡，因此，需要完善农业补贴相关的法律制度，以纠正权利义务配置的失衡，调和现实中的矛盾。正如北大教授刘建文所说：“从法律的角度检视,实践中的价值冲突和关系纠葛,其根源往往在于规则的缺失，这就要求我们通过合理设置法律规则，人为地在各种矛盾之间做出权衡性的选择或调和，从而为社会生活和国家运行提供一个公正、稳定的秩序，财税法在这一点上也不例外。”完善相关法律规则，合理配置相关主体的权利和义务也是农业补贴法律制度的根本任务，正如刘建文所说：“通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，做到……，财政支出公开、公平、公正，财政管理有规、有序、有责。”
笔者认为应当从以下几个方面来完善农业补贴的法律制度，以使农业补贴相关主体之间权利和义务的配置达到平衡状态，提高农业补贴的效率，保障国家的粮食安全。
（一）农业补贴的法律制度需协调好政府和市场的关系针对当前我国农业补贴实施过程中目标不清晰附加功能较多，政府管得过多，农业补贴资金使用超出了政府的职能范围，农业补贴效率低下的问题，就需要完善农业补贴法律制度。完善农业补贴的法律制度需要协调好政府和市场的关系，就是要力图解决一下几个方面的问题，如何明确在农业产业的发展中市场与政府功用的适当定位? 如何在政府错位、越位或市场缺位的情况下进行法律的调整，从而构建两者的良好关系? 如何通过加强经济立法，推进经济法治，来保障市场和政府各自功用的有效发挥? 等等。
“以达到在法律上界定与农业补贴相关主体的职权与权利，明确推动农业产业发展政府权力和职责的边界，从而有效定分止争。建设现代国家的经济治理体系，需要政府和市场各司其职，各尽其能。”
农业补贴是政府的宏观调控行为，农业补贴的目标是解决市场机制不能有效解决的问题。“市场对资源的有效配置的失灵需要国家宏观调控，国家宏观调控的失灵需要经济法，经济法是确认和规范国家宏观调控的法律。”
经济法确认和规范国家宏观调控的前提是市场机制对资源有效配置的失灵，如果市场机制能够有效发挥作用领域就不需要国家宏观调控，因而也不需要经济法进行确认和规范。在农业的相关产业中，如果该产业市场机制能够有效发挥作用，就不需要国家实施农业补贴对其进行宏观调控，国家实施农业补贴的目标和作用因该是解决市场机制不能有效调节的问题。在农业的相关产业中，如何判断哪些领域市场机制能够有效调节，可以利用经济效益为标准，因为，市场机制发挥作用的动力来源于市场主体追求利润的本性。如果那些领域的经济效益较好，市场主体会主动地把生产资源配置到该领域，如果某些领域经济效益较差，市场资源会逐步退出该领域。获得国家农业补贴支持应当满足两个前提条件，该农业产业的经济效益较低，同时该农业产业又是关系到国计民生、对保障国家的粮食安全有重要作用。或者说在农业产业的发展中，以上两个前提条件是划分政府职责与市场功能的标准。
农业补贴的目标是维护国家粮食安全，对粮食种植等经济效益较差农业产业进行干预应当是政府宏观调控的权力和职责，促进粮食种植业的发展是国家农业补贴的重要目的。粮食是维持人类基本生存需要的物品，粮食的需求量通常缺乏价格弹性，也就是粮食的基本需求量通常不会随着价格的变化而变化。粮食不像其他物品一样当市场缺乏或者市场价格较高时，人们可以减少该种物品的消费。
无论在战争时期还是在和平时期，粮食都是人类最基本需求的物品。粮食短缺不但会影响经济的平稳发展，甚至会导致更大的社会问题，在 1959 年至 1961 年，三年“自然灾害”时期，由于粮食短缺造成的惨状在很多老年人的心中留下了挥之不去的记忆。基于保证国家经济持续健康发展以及社会的和谐稳定，我国制定了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出了保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在９５％以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给的主要目标。在 2015 年 7 月 1 日通过的《国家安全法》中，其 22 条规定了提高粮食综合生产能力，保障国家粮食供给和质量安全等内容。于 2015 年 10 月 29 日十八届五中全会通过的《十三五规划建议》中规定了实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
粮食对国家社会稳定、经济发展具有重要作用，然而粮食种植却面临着自然风险较大，市场风险较大，农业水利等基础设施薄弱，种粮效益比较低的现状。市场主体基于理性考虑，市场资源开始流出粮食种植业，如农村青壮年几乎不从事粮食种植，农村土地流转到效益较好的其他种植业，甚至是非农产业，农村土地抛荒的现象在不断增加。如果种粮的比较效益较低，农业水利等基础持续没有得到完善，种粮风险没有得到合理分担，那么，将会有更多的人力资源、更多的土地离开粮食种植业，将会影响到国家粮食产能以及谷物的基本自给。总之，在市场机制不能有效实现我国粮食的有效配置的条件下，粮食种植业维系着国家粮食安全，国家应该加强农业补贴的支持力度，这是政府的宏观调控的权利和义务。2015 年我国的粮食价格的下降幅度较大，我国市场粮食价格下跌的原因主要是国际粮价较低，我国进口粮食数量较大，以及我国粮食产量的增加。我国粮食产量的增加的主要原因是最近几年的气候条件较好，农作物灾情较轻；而不是粮食种植业的经济效益较好，农民的种粮积极性较高，扩大粮食种植的投入。在粮食丰收，粮价降低，农民的种粮积极性降低是时，更应该加强粮食种植业的财政支持力度。因为，粮食作物的生长周期较长，不像其他物品当市场出现短缺时可以立即组织生产，满足市场的需求，如果农民的种粮积极性较低，大部分的农民放弃种粮，当粮食物品出现短缺时再来组织生产，已经不能解决市场需求，将会导致更大的问题，甚至会导致国家和社会的稳定。同时，把国际市场作为维系国家粮食安全的重要组成部分风险较大，我国将近 14 亿人口，每年粮食的需求量在5.5 亿吨左右，每年全球粮食贸易量约 2.5 亿吨，不到我国粮食需求量的 1/2。其他国家出口粮食前提，是要保证本国粮食供给，当其他国家粮食供给紧张时，会实施出口管制，根据 WTO 规则为防止或缓和出口成员方的粮食或其他必需品严重缺乏可临时禁止或限制出口。
因此，依靠国际市场来维护我国粮食安全是不可靠的，要坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的宏观调控目标。国家农业补贴的重点依然是增加防范和化解粮食种植业风险，提高农业综合生产能力，提高农民的种粮积极性。 非粮食种植等经济效益较好的农业产业应当由市场机制充分发挥调节作用，国家除履行市场监管职责外，应当不干预非粮食种植等经济效益较好的农业产业的资源配置。非粮食种植业在国计民生中的重要性程度相对来说不如粮食种植业。
同时，非粮食种植业通常经济效益较好，有可以通过人为方式有效地减轻自然风险，如，蔬菜、畜牧业等。在经济利益的推动下，市场主体通常愿意把资源投入到这些经济效益较好的农业产业领域，因此，这些领域农产品有效供给可以通过市场机制的充分发挥来解决。在政府财政实力一定的前提下，政府的财政支出存在此增彼账的关系，如果把部分财政资金投入到政府的职责范围之外的领域，必然降低了财政资金的使用效率。
政府实施农业补贴是配置资源的手段和方式，但是政府实施农业补贴的目标以及职责范围如果没有得到依法合理的划分，就有可能扭曲农业产业的资源配置。正如张守文所说：“事实上，政府的资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置”。
农业补贴扭曲市场配置资源主要表现在以下方面：获得农业财政补贴的市场主体缺乏了市场正当竞争、优胜劣汰的压力，导致其不采取推动技术进步和管理创新的措施，不能提高产品和服务质量，降低了市场机制有效配置资源的效率。甚至产生权力寻租，有些农业产业项目就是为了骗取国家财政补贴资金而设立。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。
总之，应当把国家农业补贴的目标、目的限定在经济效益较差，同时对国计民生有重大作用的粮食种植等农业产业之内，对于非粮种植等经济效益较好的农业产业应当充分发挥市场机制的调节作用。这样才能实现有关农业补贴的政府权力和义务的合理配置，清晰划分农业补贴的目标，提高农业补贴资金的使用效率。
（二）农业补贴法律制度需合理划分中央和地方的事权及支出责任农业补贴的法律制度没有合理划分与农业补贴的相关的中央和地方的事权及支出责任，其本质就是在中央和地方政府之间与农业补贴相关的权利和义务配置的不合理。其直接后果就是中央和地方职责划分不清，导致了应由中央政府负责与农业补贴支持相关的事权及支出责任过多地留给地方政府，应由地方政府负责的而地方政府基于财力和地方局部利益的考量，缺乏对农业支持的动力。最终结果就是农业补贴财政资金对农业支持力度的不足，以及农业补贴不能有效地化解农民的种粮风险，农业综合生产能力不高，农民种粮积极性较低。
农业补贴是财政支出的一种形式，财政支出实质上是对公有财产的处分，目的是提高农业综合生产能力、保障农民的收入水平，实现粮食等农产品的有效供给。中央和地方政府应当在法律的框架内谨慎、合理地使用财政资金，确保公共财政资金能够发挥有效用途。提高公共财政资金的有效用途，需要合理划分中央和地方的事权及支出责任。要合理划分中央和地方的事权及支出责任，首先要明确划分中央和地方事权及支出责任的原则和标准。国家机构事权及支出责任也可称作国家机构的职权，在我国宪法第三条中规定了划分中央和地方国家机构职权的基本原则，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对于事权支出责任的划分的原则和标准，我国的有关专家和学者都有论述，如人民大学徐阳光副教授所言：事权及支出责任相适应在纵向层面的要求，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。又如中国社会科学院的研究员杨志勇所言：中央和地方事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。笔者认为认为中央和地方事权及支出责任的划分除了遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的基本原则之外，还应该考虑具体事务的外部性和地域管理信息优势等。除此之外，对于与农业补贴有关的事权及支出责任的划分还可以借鉴其他国家的经验，如美国在各级政府之间划分支出责任主要遵循“受益原则”和“效率原则”。
农业补贴法律制度需协调好中央和地方的事权及支出责任，使中央和地方政府之间在有关促进农业发展方面的权利和义务的配置合理平衡，除了要明确划分中央和地方事权及支出责任的基本原则和标准外，还要在此基础上分析农业补贴有关事项当中那些应当是中央的事权及支出责任，那些是地方的事权及支出责任。笔者认为在农业的财政支出补贴的事项中，对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当属于中央政府，除此之外的财政支出补贴应当属于地方政府的责任和义务。
对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当由中央政府履行的必要性体现在以下几个方面；从遵循中央的统一领导，发挥地方的主动性和积极性来看，地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性，因此，对于保障国家粮食安全的财政资金的补贴力度不足。地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性的原因有：首先，在地方政府的支出责任较重的背景下，对不能创造财政收入的产业缺乏支持的动力。2013 年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的 14.6%，地方财政支出占全国财政支出的 85.4%，地方的财政支出责任较重。2006 年农业税条例废止之后，发展粮食生产对地方财政收入没有任何直接作用，同时粮食种植产业的经济效益比较低，对于提高农民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方财政往往投入到经济效益较好、能够创造更多财政收入的领域或者对于改善地方民生有明显作用的领域。其次，主政地方的政府官员通常认为，就算本地不产粮食，只要地方的经济发展了，老百姓的收入增加了，同样可以在市场上买到粮食，同样有饭吃。
从“受益原则”来看，由于粮食种植本身具有较强的正外部性，同时在交通运输条件和储藏条件改善的背景下，某一地区生产的粮食其他地区同样可以享用和收益，粮食种植的受益范围不再限定在某个区域内。从“效率原则”，要求政府在提供保障国家粮食安全的公共服务安全时，应当由成本较低的机构和组织来提供，但适用“效率原则”的前提是该级政府具有提供公共服务的主动性和积极
性，如果地方政府在保障国家粮食安全的事权上没有主动性和积极性，那么由地方政府履行保障国家粮食安全的支出责任的效率将会大大降低。除此之外，粮食安全是国家安全的重要组成部分，在 2015 年通过的《国家安全法》中第二十二条规定了国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食供给和质量安全等有关国家粮食安全的内容。《国家安全法》把粮食安全提到国家安全的高度，维护国家安全是中央政府应当履行的职责，同时，针对当前我国中央和地方事权及支出责任配置不合理现状，十八届三中全全会提出了要适度加强中央事权和支出责任，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权。
2014 年 12 月 31 日国务院制定《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，2015 年 11 月 03 日国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》，在该办法中规定了省级政府在耕地保护、提高粮食生产能力、落实和完善粮食扶持政策等方面的责任。笔者认为依据事权及支出责任划分的原则，从地方政府的积极性、以及“受益原则”来看，该政策加重了地方政府责任，可能实施效果将会降低。
中央政府负责对于保障国家粮食安全的事权及支出责任，不但包括良种补贴、农资综合补贴等农业支持责任，还应负责农业基础设施建设、农业科技服务等提高农业综合生产能力责任。尽管中央政府在负责支农事权及支出责任方面，可能具有地域信息管理的劣势，但是，可以通过指定独立于地方政府对中央政府直属部门来负责，这样既提高了中央财政支农的效率，也减轻了地方政府的财政负担。
总之，通过在法律层面上把对于保障国家粮食安全具有重要直接作用的事权及支出责任划分给中央，使中央和地方政府在促进农业发展方面的权利和义务的配置处于合理状态，使农业发展中的矛盾和问题得以化解，促进农业综合生产能力的提高，更好地保障国家粮食安全。
二、完善农业补贴其他方面的建议
（一）完善粮食种植业的风险损失补贴
从前面部分的论述当中得出实施农业补贴的根本目标是维护国家的粮食安全，而保持粮食种植业健康持续发展是维护国家粮食安全的关键。影响粮食种植业的持续健康发展的因素除了农业基础设施水平、农业科技服务水平之外，还有用于粮食生产的劳动力和土地是否充足。劳动力是否愿意投入到粮食种植业，主要看粮食种植业的效益，粮食种植业的风险损失是关系到粮食种植业的效益。要提高粮食种植业的效益就要求农业补贴能够有效合理分担粮食种植业的自然风险和市场风险。如果农业补贴不能合理地降低粮食种植业的风险农村青壮年劳动力和土地将会流向非粮领域。
从前面部分的调研资料中我们看出，农业补贴不能合理地降低粮食种植业的自然风险和市场风险。完善我国农业补贴可以学习和借鉴美国的经验，2014 年美国通过新的农业法案实施农产品价格损失计划、农业经营风险覆盖计划，农业灾害援助等方面保障农民的收入水平。
由于我国粮食收购价主要是在粮食主产区实施，因此，当农产品价格下跌时调研地区农户均没有获得相应补贴。当前我国在降低种粮农民市场风险的补贴制度只有在粮食主产区实施的最低收购价制度。我国粮食最低够价制度与美国的农产品价格损失计划在本质上目的上相同，不同之处在于，当粮食价格下跌时，我国农民没有获得直接的补贴，而是相关粮食企业按最低收购价收购，当粮食价格下跌时，美国农民获得直接的补贴。美国除了农产品价格损失计划还有农业风险覆盖计划，农业风险覆盖计划中包括两种：一是针对整个农场所有农产品的进行补贴的个人农业风险补贴，当个人农场的实际收入低于标准收入时就获得补贴；二是针对单一农产品进行补贴的县农业风险补贴，一旦实际收入低于 86%的县农业风险保障收入就会获得补贴。我国粮食产品的市场风险补贴应当充分利用 WTO 规则允许的 8.5%微量补贴，并借鉴美国农业风险覆盖计划，完善粮食种植的市场风险补贴制度。
除此之外，农业补贴加大农业灾害补贴的力度和范围，农业灾害救助补贴是WTO 规则允许的绿箱补贴，应增加大灾害救助补贴在灾害实际损失的比例，同时扩大农业保险费用补贴的范围和比例，降低种粮农民的自然风险。 <
