1 广饶农商行成立的背景

长期以来，农村信用社体系改革做为农村金融体系改革的重点和难点一直存在。随着金融市场进一步发展，特别是农村金融经济的发展对农村金融体系改革提出了更高的要求，广饶农商行就是在农村信用社改革的背景下产生的。

2003年6月，国务院出台的《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发【2003】15号）文件，启动了新一轮农村信用社改革。文件提到，农村信用社的改革应按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制，在组织形式上，有条件的地区农村信用社可改制为农村商业银行、农村商业银行等银行类机构或实行以县（市）为单位统一法人，其他地区可继续实行乡镇信用社、县（市）联社是各级法人体制。

在农村信用社十几年的改革探索过程中，广饶县农村信用社一直是山东省农村信用社系统进行体制改革和业务创新试点单位。但由于长期以来产权不明晰，“自主经营、自担风险、自我管理、自我约束”机制没有真正形成。而广饶县作为经济较发达地区，其经济结构呈多样性，随着农村经济发展和市场经济进程的加快，对资本和技术等生产要素的依赖程度越来越强，农户和农村其它经营实体对金融服务的需求日趋多样化，传统的农村信用社组织管理体制已难以全面满足需求，迫切需要与之相匹配的不仅在服务宗旨上体现“三农”原则，更需要有完善的银行服务功能的农村金融服务体系。因此，组建广饶农村商业银行既是自身发展的需要，也是广大农户和中小企业的迫切要求。在此背景下，2004年山东将广饶确定为首批农村信用社改革试点对象，2010年9月经银监会批准成立了广饶农商行，是东营市成立的第一家农村商业银行。该行是在原广饶县农村信用社联社基础上改制而成，由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构，主要任务是为农民、农业和农村经济发展提供金融服务。

2 广饶农商行基本情况介绍

广饶农商行是2010年9月成立的东营首家农村商业银行，她的前身是成立于20世纪50年代初的广饶县农村信用社，现下辖的14个部室、13家支行、56家分理处，拥有职工553人。近年来，该行牢固树立为“三农”服务的宗旨，以开拓与创新推动深化改革和业务发展工作，使广饶农村商业银行站到了农村金融改革的最前沿，从业务规模到经营效益实现了跨越式发展，到2009年9月末，全行各项存款余额达到77.76亿元、各项贷款余额达到58.10亿元；2008年实现考核利润35541万元，资产质量居全省农村信用社前茅；2007年、2008年和2009年上半年，综合实力全省农信系统各县级联社排名第一。2004－2008年连续五年被山东银监局授予“良好银行”称号；2007年获“山东省服务名牌”；2008年被中国银行业协会授予“文明规范服务示范单位”；2009年1月被中央文明委授予“全国精神文明建设工作先进单位”；还先后荣获省级文明单位、市级基层满意的县区涉农部门、县级重大贡献企业和市民评选的“我最信赖的银行”等荣誉称号。

（1）产权关系初步明晰

通过深化改革，目前该行产权关系初步明晰。一是股权设置体现了投资主体多样化的要求。面向农户、个体工商户、种养业大户、个体民营业主和企业法人积极募集股金，股东总数6353个，股本总额达3亿元，其中企业法人股东92个，自然人股东5730个，职工股东531个。二是股权结构单一。2008年全部取消了资格股，优化了股权结构。

（2）法人治理结构初步建立

该行初步建立了以“三会一层”为主体的法人治理结构。按照“完善三会、三权分离、相互制衡、共谋发展”的原则，从组织形式上设立了股东代表大会、董事会、监事会、高级管理层，在董事会、监事会中设立了提名委员会、薪酬与考核委员会、关联交易控制委员会、风险管理委员会、审计委员会等五个委员会，新设和规范了部分管理部门的职责，使部门设置更加合理、职责分工进一步明确。

3 广饶农商行内控管理问题分析

经过五年的改革和探索，广饶农商行的公司治理、资产规模、经营效益都获得了大幅提升，自身内控制度体系建设发展基础基本筑起，但多年来积累的一些深层次的内控体制机制等重大矛盾和问题并没有得到根本解决，主要体现在以下几个方面。

一是重效益轻制度。追求利润的最大化是银行存在的根本目标。然而实现利润的最大化离不开内控制度，二者是相辅相成的。但是，我们在实际操作中往往会发生一些相关矛盾，特别是在深化农村信用社改革的过程中，由于其点多面广、人员构成复杂等特点，可能造成制度执行困难，因此就出现了内部控制评审上的一些薄弱环节。

二是重业务发展轻内控管理。农村信用社的发展也离不开内部控制，并且，其业务的开拓必须与管理并举、发展必须与监督同行。在实际工作过程中，往往表现的是业务开拓发展在先、内部控制管理建立在后，具体表现在以下两个方面：一方面是为了抢占金融市场，这就需要紧抓机遇，不断开办新业务，但其管理制度却得不到及时出台，导致部门业务开办操作过程中出现监督漏洞；另一方面是基于现行农村信用社人员有限，内部岗位设置模糊，往往会造成制度滞后以及检查不到位等问题；

三是重检查轻整改，近几年来，我国农村各方面得到了突飞猛进的发展，进一步推进了农村信用社内部体制的改革和业务的开拓发展，越来越多的农村信用社职工投机取巧，发现问题不及时的报告，以至于农村信用社有关部门不能够及时的做出整改，久而久之，势必将给农村信用社造成不可估量的损失。

四是法人治理结构形似而神非，该行虽然在形式上建立了法人治理的框架，但由于委托代理机制的失效，缺乏权力制衡机制，这个框架还没有充分发挥作用，形成了事实上的“内部人控制”。股东代表大会流于形式，监事会独立性不足，独立董事及其他外部董事很少参与经营管理等，都是法人治理结构形似而神非的具体体现。

另外，2011年10月6日至25日，广饶农商行由合规部会同案件防控办公室工作人员组成了检查组，对其本部职能部室及营业机构的内控制度健全性和有效性及执行情况进行了全面检查。通过检查发现，发现广饶农商行资产类业务内控制度、财务会计制度建设、审计制度建设等基本能够满足业务发展需要，但在实际执行中存在修订不及时、独立性不强、贷款“三查”制度执行不严格等多处操作性风险。内部审计监督架构不完善、后续审计检查跟不上、监督纠正、整改不到位、整改处罚力度不够等问题。资产类业务方面。存在授信业务制度修改不及时、执行力欠缺等问题。财务会计业务方面。并且检查发现部分营业网点财务会计业务处理不规范，存在大额存取款业务无主管会计签字、错列会计科目、未保存会计辅导档案资料、库存超限额等现象。造成这些现象的本质原因是广饶农商行评级流于形式，自身没有科学可行的内部控制评价体系。