公法学上，一般将“对象不特定且反复适用”的抽象规范，按照是否具有法的约束力区分为两类—法律规范与规范性文件。法律规范包括法律(人大立法)、法规与规章，规范性文件包括党的规范性文件与行政规范性文件;前者即是我们依法行政乃至依法治教中所称的“法”，后者是政策的直接载体。若究问这两者的关系，一般认为，应当做事实论(实然)与规范论(应然)的区别。在规范论上，作为政策的规范性文件由于不是法律规范，不具备对全社会的法律约束力。然而在事实论中，数量大大地超越法律的各种“红头文件”无疑对普通公民有着事实上的指导意义，往往作为法律的补充起到社会管理作用[51。改革开放40年的实践也表明，“政策先行，立法在后”的模式是中国法治实践的一项重要特征。    

众所周知，《高等教育法》于1999年实施，是最早在法律规范中提到高校自主办学的成文法(第11条)。然而，这是否意味着自主办学作为一项制度是1999年起实施的呢?事实上并非如此。早在改革开放初的1985年，高等学校实行自主办学的政策就已经开始推进。    

1.有权事项    

1985年，中共中央发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，该规范性文件一改过去将高校看作是政府下属部门的做法[6es，开创了高校自主办学政策的先河。其中，《决定》第四章的标题点明“……扩大高等学校办学自主权”，并在该章中称:“当前高等教育体制改革的关键，就是……扩大高等学校的办学自主权。”随后列举了六大事项，分别涉及招生、教学与教材、产学研合作、人事、资金使用和国际交流。    

值得注意的是，《决定》中对这六大事项的措辞并非如今普遍使用的高校“自主”，而是高校“有权”。换言之，可以称之为六大有权事项。此外，除这六大有权事项以外，《决定》还规定:“对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力。”    

综上所述，上述《决定》的颁布有三项意义:其一，自主办学或办学自主权的概念第一次在我国抽象规范中出现;其二，自主办学作为党的一项重要政策开始实施;其三，扩大高校办学自主权从一开始就采用了开放(列举+兜底)的模式。    

2.自行事项    

《决定》作为中共中央发布教育体制改革的政策文件，无疑在当时具有面向全社会的重大指导意义。不过，作为党中央的规范性文件，《决定》虽具有相当的权威性，但毕竟是一部高度抽象和原则性的施政指南。在社会主义法制建设蓬勃发展的当时急需一部立法，以法律的效力性与正当性来固定和具体化党的政策。因此，体现该《决定》“给予高校办学自主权”精神立法成果的，即是1986年的《高等教育管理职责暂行规定》(以下简称《规定》)。    

该《规定》属于国务院行政法规，效力仅次于狭义上的法律(人大立法)，因而在当时是落实自主办学政策的最重要法律依据。《规定》专门规定了“扩大高等学校管理权限，增强高等学校适应经济和社会发展需要的能力”一条，其下列举八项扩大高校权限的规定。八项规定所涉及的事项除了是上述中央《决定》中高校六大有权事项的重复，还增加了两大事项:职称评审和基建(第4条第3项、第4条第5项)，这也是国务院行政法规对党中央规范性文件所说“国家还可以根据情况，赋予其他的权力”的执行。此外，本《规定》也并没有改变1985年《决定》中的自主权开放模式，第4条认为下列八大事项是扩大高校管理权限的“主要内容”。换句话说，并不限于这八大事项，今后可以再行规定。    

值得注意的是，本《规定》最大的变化在于其扩大高校管理权限的用语不再采用上述《决定》中的“有权”，而是采用了“自行”术语。例如，《规定》第4条第7项称，高校“可以自行决定参加科学研究项目的投标”。如此一来，高校有权事项就变为了高校自行事项。    

3.自主事项    

1993年，中共中央、国务院发布了对教育改革影响重大的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》中明确提到，“通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”，“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面……进一步扩大高等学校的办学自主权”。以上政策用语比起过去中央文件有两大变化。第一，过去政策文件中仅仅提到了要扩大高校权限，给予高校办学自主权等，换言之，属于一种政府的具体施政措施。而《纲要》第一次提出了要通过立法建立“自主办学”的制度，将过去扩大高校权限的施政措施作为一项制度确定下来。第二，《纲要》微调了扩大高校权限的事项。    

1994年，国务院发布《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》(以下简称《意见》)，成为上述《纲要》的具体实施细则。《意见》的第14条同样提到了扩大高校办学自主权的政策，但规范用语再一次发生了变化。第14条既没有用上述1985年《决定》中的“有权”术语，也没有用1986年《规定》中的“自行”说法，而是正式采用了“自主”二字，规定高校“自主组织实施教学……自主调节系科招生比例”。因此，《意见》的出台标志着高校“自主事项”这一专业术语的正式诞生。    

4.《高等教育法》的出台    

在上述政策文件和暂定法规的多年实施和经验积累后，1998年作为最高立法层级的《高等教育法》终于颁布，于1999年实施。首先，《高等教育法》在第11条中明确规定高校“依法自主办学”，以总则条款的形式固定了这项制度。其次，该法在第犯条至38条列举了招生、学科专业、教学、科研与社会服务研究、对外交流与合作、内部行政管理和财务管理等七大事项，且法律的用语都为高校“自主”。从法律条文的规定来看，《高等教育法》对自主办学的规定完全遵从了1994年国务院《意见》。无论是“自主”一词，还是具体的自主事项，都是《意见》的完整法律化。    

至此，即是自主办学一开始作为一项政策，经过十多年的实践最终将其法律化，固定为一项法律制度的完整过程。从这一过程中可以得到三点启示:第一，教育政策与教育法律是密不可分的两种规范形式[0，前者往往是后者的立法指南与提示，在法律空白期具有一定程度上替代法律发挥事实效力的作用;第二，反过来说，我们在对教育法律进行解释和适用时，教育政策往往是不可或缺的解释素材，政策在公法学上可以评价为行政解释[A1，同时也在司法中发挥重要作用;第三，如果要更好地理解《高等教育法》中自主办学制度的法律意义，那么对作为立法背景的上述政策文件的解读是十分必要的。  

本文将运用教育法解释学诸原理，结合上述政策文件(尤其是用语变化)，对“现行法上到底构建了一个怎样的自主办学制度”这一命题进行回答。