“木槿花行动”是欧盟继“协和星”行动之后的第二次“柏林附加协议”行动，与“协和星”行动不同，“木槿花行动”是欧盟第一次执行带有军事意义的行动。这次行动不仅是为了在波黑地区创造安全和平环境，帮助波黑最终走向欧洲一体化，同时也是为了检验欧盟军事维和与民事维和的协调能力以及欧盟共同安全与防务政策经过近五年建设所取得的可信度。同时，“木槿花行动”也是欧盟与北约正式合作所达到的一个高峰。
一、行动背景
1995 年 11 月，波黑、克罗地亚和前南斯拉夫三方在美国东部俄亥俄州签署了关于波黑和平的框架协议，也即是《代顿协议》。《代顿协议》宣告了持续三年的前南斯拉夫国内战争的结束，受到国际社会的高度评价。在此之前，人们普遍认为北约的军事存在是促使达成《代顿协议》的重要因素，因此当波西尼亚-黑塞哥维那地区结束战争走向国家重建后，地区维和的任务就由北约来承担。1995年北约派遣维和部队（被称为“执行部队”，IFOR）前往波黑地区执行《代顿协议》。北约的执行部队有 57,000 人组成，其中有美国在代顿协议中承诺的 2 万人。到了 1996 年 12 月，北约另外一支规模较小的部队——“北约稳定部队”（SFOR）接替了“执行部队”。北约“稳定部队”的主要任务是阻止冲突以及战争的复活，维持所在区域的和平。“稳定部队”的规模大约只有“执行部队”的一半，但它保留了完整的指挥与执行机构。这保证了北约行动的效率。在“稳定部队”行动的后期，北约从日常的巡逻、收集和销毁未登记的私人武器等活动转向对波斯尼亚与黑塞哥维纳国家防务机构改革以及国家重建等任务。
自 1995 年到 2004 年，北约在波黑地区开展的维和任务是北约历史上第一次开展的维和行动，对北约后来的转型影响深远。在 2000 年左右，波黑地区局势已经发生了变化，这为欧盟军事介入波黑地区提供了条件。在此背景下，欧盟共同安全与外交政策高级代表索拉纳提出，欧盟应该执行一次军事行动以检验欧盟共同安全与防务政策在危机管理中的有效性；同时，也能吸引欧盟国家向欧盟共同安全与防务政策投入更多的资金。
二、“木槿花行动”的启动
在索拉纳提出倡议之后，欧盟进行一次带有军事色彩的行动就提上了欧洲理事会的议程。然而，要使欧盟的军事行动计划付诸实施就必须得到欧盟主要大国的一致认同和支持。我们在这里回顾“木槿花行动”计划制定过程，重点分析欧盟三大国对“木槿花行动”计划的态度与转变，来验证欧盟-北约战略伙伴关系的效应机制。
（一）欧盟大国对“木槿花行动”的支持情况
法国是第一个公开支持欧盟在波黑地区开展军事行动的国家。2002 年 3 月 6日，法国总统希拉克在谈到波黑问题时指出，北约目前在波黑执行的任务可以转交给欧盟。在法国看来，欧盟共同安全与防务政策已经建立起来了一整套组织机构，基本具备了开展独立军事行动的能力，需要的只是机会。希拉克表示，欧盟需要开展自主行动，没有必要时刻依赖北约。随后，法国武装部队总参谋长让-皮埃尔·克尔什也认为欧盟共同安全与防务政策应该走出虚拟现实，波黑就是“检验其军事之翼的绝佳之地”。
德国支持法国的提议，虽然受宪法所限，德国在向外派驻军事力量需要国会授权。但德国认为北约在波黑的多国稳定部队需要由欧盟接手，德国国防部长皮特·斯查克提出欧盟共同安全与防务政策如果能接手北约稳定部队，那就足以证明它的能力。然而，欧盟三大国中的英国却态度比较含糊。这是因为至少在 2002 年前，英国依旧认为军事行动应该交由北约处置，欧盟暂时不能承担“军事色彩”的行动。
就在英国迟迟不愿意欧盟承担军事行动任务时，伊拉克战争爆发。由于德法与英美在伊拉克战争问题上分歧严重，拉姆斯菲尔德指责法德等国对美国伊拉克行动的不支持政策，认为欧洲已经分裂为“新欧洲”与“老欧洲”。所谓新老欧洲的区分实际上仍然是大西洋主义与欧洲主义的分歧。作为大西洋主义国家的英国不仅支持美国军事入侵伊拉克，而且还阻止其它欧盟国家军事介入波黑的打算。
到了 2003 年，事情发生了转机。在欧盟-北约柏林附加协议达成之后，英国态度有所松动。英国政府表示，欧盟在波黑军事行动可以在“柏林附加协议”的框架下进行。2003 年 2 月 4 日，被推迟的英法首脑峰会重新在法国勒图凯召开。经过磋商，英法两国终于在欧盟波黑军事行动达成一致，双方认为欧盟只有在军事上变得更强才能承担它应承担的责任，并且明确表示支持欧盟部队代替北约波黑部队。英国两国首脑还表示要在即将举行的欧盟总务与对外关系委员会上提交一份联合提议，主张在透明与合作的基础上实施与北约在波黑维和问题上的交接。2004 年 4 月，索拉纳在布鲁塞尔举行的欧盟国防部长非正式会议上提出波黑行动的“总体概念”（General Concept），包括军事行动的范围、关于组织警察行动的方式以及帮助打击有组织犯罪的大纲。
4 月 26 日，欧洲理事会审阅和批准了欧盟共同安全与防务政策波黑行动的“总体概念”。10 月 11 日欧洲理事会正式批准了欧盟维和部队行动，并将其命名为“木槿花行动”。在行动指挥官人选问题上，英国表示愿意担任欧盟维和部队的指挥官，因此，在 7 月 12 日，欧盟正式通过“联合行动”计划，并将这次行动称之为“木槿花行动”，并指定北约欧洲盟军副司令约翰·里思为行动指挥官，英国将军大卫·李基为部队司令。
从“木槿花行动”计划的出台过程来看，英国态度的转变起着重要作用，没有英国的支持欧盟就不可能进行“具有军事意义的行动”。问题是英国态度转变的主要原因是什么呢？我们认为正是欧盟-北约战略伙伴关系的建立协调了英国的制度偏好，最终使英国转而支持欧盟在波黑的军事行动。从英国偏好转变的时间节点就可以看出，首先，在《柏林附加协议》达成之后，英国的态度才发生变化；其次，英国一直要求欧盟的军事行动应该在《柏林附加协议》的框架之下进行。如果没有奠定欧盟-北约战略伙伴关系基础的《柏林附加协议》，英国的态度也不会发生变化。英国态度的变化使得欧盟三大国在欧盟波黑军事行动的问题上达成了一致的意见。
（二）“木槿花行动”中的资源共享
“木槿花行动”中欧盟与北约的资源共享主要体现在：行动资金、行动计划与指挥机构以及人员等三个方面：
在资金方面，由于“木槿花行动”是欧盟的军事行动，所以它不能使用欧盟共同安全与外交政策的预算。2004 年，欧洲理事会决定“木槿花行动”通过“雅典娜机制”来募集资金。但利用“雅典娜机制”来筹措“木槿花行动”资金并不妨碍其他国家（主要是欧盟成员候选国以及非欧盟的第三国）对行动的资助。据统计，到 2007 年时“木槿花行动”已经花费 3,300 万欧元。考虑到这些费用部分是由非欧盟的北约成员国提供，这也说明了在行动资金上欧盟与北约实现了共享。
在行动计划与指挥方面，欧盟在比利时蒙斯北约欧洲盟军行动司令部内设立了欧盟司令部（EU HQ），并且在意大利那不勒斯的北约南欧盟军司令部内设立欧盟军事指挥部。这就意味着欧盟在“木槿花行动”中可以利用北约蒙斯司令部以及南欧司令部的战略计划与指挥机构。这样北约总部这个原本属于北约的核心资产就成为了一种通用资源，欧盟可以使用这些资源来策划与指挥行动。其中那不勒斯的欧盟军事指挥部成为欧盟司令部与“木槿花行动”指挥官之间的联络小组。正是有了北约的战略策划与指挥资源作保证，“木槿花行动”才能在军事战略层面、执行运营层面以及战术层面得以实施。
在军事人员层面，欧盟“木槿花行动”80%的兵力来自北约“稳定部队”。总共有 22 个欧盟国家，其中包括 18 个北约成员国都向本次行动派遣了军队。除此之外，欧洲理事会制定了“第三方参与”政策，接纳其它国家参加“木槿花行动”。
这些第三方国家主要包括北约和平伙伴国与欧盟候选国。另外，负责指挥欧盟维和部队的北约欧洲盟军副总司令也是北约防务计划中的不可分割的组成的部分，他的存在有利于加强欧盟与北约在两个司令部内的协调与合作。
总之，欧盟-北约战略伙伴关系中的资源共享机制对欧盟军事行动产生了积极的影响。它不仅扩展了“木槿花行动”的资金来源，也为该次行动提供了人员与策划以及指挥体系。没有资源共享机制作保障，欧盟不可能有效的开展这次军事行动。
三、“木槿花行动”的实施过程
按照欧洲理事会的设计，“木槿花行动”的目标分为长远目标、中期目标与短期目标，其中：（1）长远目标是建立“稳定、有活力、和平以及多民族化的波黑，实现波黑与其邻国和平合作、并不可逆转的走向欧盟成员之路；（2）中期目标是支持波黑依靠自己努力走向欧洲一体化。通过签订稳定与联系协议建立平安与安全的环境。（3）短期目标是实现北约“稳定部队”与欧盟维和部队的无缝交接，保证代顿协议的履行。同时，按照“欧盟稳定与联系进程”的条件促进地方当局能力建设，保证欧盟特别代表的使命执行计划（MIP）的完成。
2004 年 4 月 26 日，欧洲理事会批准了欧盟在波黑开展军事行动的“总体概念”，计划组建 7000 人的部队参与该行动。“总体概念”要求欧盟要完成确保《代顿协议》履行下去，并在必要时可以采用军事手段。2004 年 6 月，北约在伊斯坦布尔峰会中正式宣布将在该年年底之前停止“稳定部队”的行动，同时对欧盟开展新行动表示欢迎。2004 年 12 月，北约举行庆典，宣布正式停止“稳定部队”的运作，与此同时，欧盟维和部队正式开始在波黑领土上开展行动。从 2004 年至今，欧盟“木槿花行动”可以分为三个阶段：
（一）第一阶段：2004 年-2007 年年初
基于对欧盟 1992 年-1995 年间在前南斯拉夫地区的略显拙劣表现的深刻印象，波黑人对欧盟能够替代北约给当地带来和平与稳定深表疑虑。这种疑虑实际上还是对欧盟能力的不信任。在欧盟维和部队开展部署到波黑国土时首要的任务就是取得当地人民的信任。欧盟采取了两种办法增强维和部队的可信度：首先，欧盟采取宣传策略。欧盟在波黑的媒体上大肆宣扬欧盟维和部队在巡逻、演习以及其他活动中的高强度行动速度，展示部队的强大力量；其次，向民众比较欧盟维和部队与北约“稳定部队”之间的相同点：规模一样、人员类型一致、能力一致。
在第一阶段欧盟主要以保持波黑国内稳定和打击有组织犯罪作为主要任务。在冲突过后，波黑地区武器的扩散是影响国内安全的重要因素。在北约“稳定部队”行动中，由于担心北约部队如果积极参与收缴武器、抓捕战犯等带有民事色彩的行动会导致伤亡，美国故而提出士兵不是警察，不赞同北约部队从事这些活动。
因此，收缴武器的任务职能由欧盟来完成。武器的扩散与国内社会动荡、犯罪率高等情况结合起来使波黑的国内稳定岌岌可危。波黑国内的警察对队伍常常是缺乏力量、孱弱不堪，甚至在有些地区根本就没有警察部门。在此情况下，在“木槿花行动”的初始阶段，欧盟维和部队就担负起了国内执法的任务。2005年，欧盟维和部队开展了 “春季清网行动”（Operation spring clean），打击有组织犯罪。在该次行动中，维和部队通过设立机动车检查站、巡逻与情报搜集等方式打击波黑国内的非法砍伐以及燃油走私等违法行为。在这时期，指挥欧盟维和部队的司令官大卫·李基不仅利用警察力量去打击有组织犯罪，而且还动用军事资源去打击犯罪。这在一定程度上造成了欧盟维和部队与已经开展行动的欧盟警察部队（EUPM）之间的不协调。欧盟警察部队的主要任务是培训波黑当地的警察力量，它不具备打击犯罪的执行权。但欧盟维和部队在打击有组织犯罪时不向波黑当地警察或者欧盟警察部队通报信息，导致二者矛盾不断。欧盟警察部队的领导人认为欧盟维和部队损害了其建立当地警察队伍的努力。2006 年，欧盟政治与安全委员会调解了二者的分工，让欧盟警察部队主要承担打击有组织犯罪的任务，欧盟维和部队则主要从事武器收缴、排雷、信息与情报、防务机构核查等军事任务。
（二）第二阶段：2007 年—2010 年
2007 年 2 月，欧盟政治与安全委员会对“木槿花行动”进行评估后认为，欧盟行动已经给波黑带来了平安与安全的环境。根据波黑安全环境的变化，欧盟制定了“过渡计划”（Transition Plan），打算削减“木槿花行动”的部队规模。欧盟最终决定在波黑地区保留 2,500 人的部队，并且认为这样规模部队的存在已经足可以维持当地的安全形势，对潜在的安全挑战做出反应。
随着规模的缩减和任务的变化，欧盟维和部队内部结构也发生了变化。2007 年，多国特遣部队（MNTFs）被多国机动营（MNBN）所取代。这一时期欧盟“木槿花行动”转向国家重建，也即是进一步建立“平安与安全的环境”、支持高级代表办公室的“使命执行计划”以及支持“前南斯拉国际刑事法庭”搜查战争罪犯。
经过近 15 年的努力，波黑的国内形势得到了改善。然而，由于国内两大政治实体权力过大，中央政府权力过于孱弱，波黑要想建立真正意义上的现代民族国家还存在困难。欧洲理事会一直强调“木槿花行动”的一个主要目标是保持“平安与和平的环境”，其用意在于震慑波黑国内民族主义分子，防止重蹈国内冲突的覆辙。《代顿协议》签订之后，为了保证该协议的履行，西方国家在 1995 年12 月的伦敦会议上产生了所谓的和平执行委员会，该委员会又建立执行机构——指导委员会。指导委员会的主席即是高级代表。按照协议规定，高级代表实际上就是监督《代顿协议》履行情况的负责人和协调人，他可以协调民事执行过程中的困难，参加国际组织关于波黑恢复与重建的会议，定期向联合国以及欧盟、美国、俄罗斯等国报告协议执行情况。
在 2007 年前后，波黑围绕建立统一中央政府和具体的政治体制改革与警察改革等问题争执不下，高级代表的作用显得愈发重要。自 1997 年在波恩举行的和平执行委员上，授予了高级代表 “波恩权力”。高级代表可以行使立法权以促进难题的解决和解除波黑国内违反《代顿协议》的公职人员的职务，但是高级代表的“波恩权力”的运用依赖维和部队的支持。在此背景下，欧盟“木槿花行动”支持高级代表所提出的改革方案具有重要意义。
（三）第三阶段：2010 年至今
2010 年之后，欧盟“木槿花行动”进入到新的阶段。2010 年 1 月，欧洲理事会在总结“木槿花行动”时提出欧盟承诺在波黑地区继续扮演维持和平与安全的军事角色，但同时在“木槿花行动”的基础上加强波黑当局的“非执行能力建设与训练”。这时期欧盟维和部队的中心任务是开展波黑本国部队的能力建设，帮助波黑当局改善当地部队的能力水平。2010 年，欧盟维和部队建立机动训练小组，为波黑新成立部队的能力建设与训练提供支持。2010 年，欧盟维和部队启动了“能力建设与训练”项目（CB＆T），通过嵌入式咨询团队（EAT）和机动训练小组提升波黑当局军队的训练能力。为了推进项目顺利开展，欧盟维和部队建立了“训练计划与协调部门”，制定培训目标、监督训练活动、计划和组织年度策划评估会议、收集与训练活动相关的反馈信息、以及处理与项目相关的其它事宜。
在“能力建设与训练”项目中，欧盟维和部队与波黑国内军事力量之间开展了大量的活动，进行了诸如军事计划、组织保障、军事学说、后勤管理等方面的培训正如欧盟维和部队司令海德克斯在 2013 年能力建设与训练大会上所言：这种能力建设与训练要使波黑军事力量达到国际标准，能够参加欧洲-大西洋洲的各种机构，并且形成自我持续的训练体系。欧盟维和部队正在朝这个方向迈进。
四、“木槿花行动”的成效评估
自 2004 年至今，欧盟“木槿花行动”持续的时间已经超过十年。在回顾“木槿花行动”的演进过程后，我们发现行动的短期目标早已经实现，中期目标也已经基本完成；对于长期目标，虽然波黑尚未正式加入欧盟，但在 2008 年加入了欧盟的“稳定与联系进程”，距离正式成为欧盟成员也只有一步之遥。丹尼尔·基欧汉在评价欧盟“木槿花行动”时明确指出，“木槿花行动”是一次成功的维和行动，“它完成了自己受命所要完成的工作，并且是迄今为止欧盟共同安全与防务政策最大规模的一次行动”。詹姆斯·丹尼尔在回顾“木槿花行动”的演进过程后，也总结道：“木槿花行动”的经验就是，“在相对有利的环境下，欧盟有能力部署、动用以及维持大规模的军事力量”。在欧盟的大量文件中，也多次提到“木槿花行动”是一次成功的维和行动。
如果回想一下欧盟在 1992 年至 1995 年间前南斯拉夫地区危机中表现，“木槿花行动”展示了近 10 年之后欧盟在地区维和、缔造和平以及国家重建能力的提升。首先，“木槿花行动”显示了欧盟冲突预防能力的提升。冲突预防是指在安全状况比较脆弱的地区，由国家或者其它国际行为体采取强制性措施（除直接武力使用与军事威胁），解决由经济、社会、政治以及国际形势变动而导致的争端。波黑历经战乱之后，在联合国、北约等国际组织的努力下国内形势有所好转，爆发大规模冲突的可能性有所降低。然而，在《代顿协议》基础之上建立起来的波黑，其国家属性仍然很弱，两个实体权力过大且相互对立。波黑国内塞族、穆族和克族之间的种族矛盾以及战争留下的创伤难以在短期内消除和弥合。欧盟在接替北约介入利用维和部队收缴战争遗留下来的武器，打击有组织犯罪，开展边境巡逻。这些行为在继续稳定波黑国内局势、遏制冲突升级乃至最终根除冲突根源起到了重要作用。
其次，“木槿花行动”也显示了欧盟缔造和平能力的提升。缔造和平就是指国内冲突后的国家重建工作，通过国家建设谋求长久和平。在“木槿花行动”后期，欧盟已经将重心转移到波黑国内重建上来。通过支持国际社会高级代表工作，推动波黑国内法律、制度等各个层面上重建；同时，这种军事力量为后盾的支持有利于树立高级代表的权威。欧盟“木槿花行动”也培训了波黑国内的武装力量与安全部队，助其掌握现代化设备操作；通过欧盟维和部队与波黑武装力量共同演习不仅为波黑建立了先进的军事训练体系，也提升了波黑武装力量与欧盟多国部队之间的交互操作能力。从长远来看，这实际上为波黑日后加入北约与欧盟奠定了基础。
再次，“木槿花行动”显示了欧盟军事危机管理中的协调能力。欧盟在“木槿花行动”中开始协调民事力量与军事力量，较早的开始了危机管理中“军事-民事合作”。这突出表现在欧盟警察部队与欧盟维和部队在波黑的合作。在 “木槿花行动”的最初几年，对欧盟来说先前没有在相同的地区同时开展军事行动与民事行动的经验，所以欧盟警察部队与维和部队曾经一度发生过纠纷。波黑当局与国际社会部分机构曾批评欧盟警察部队在打击有组织犯罪方面措施不力，缺乏斗志。2006 年，欧盟政治与安全委员会制定了“共同行动大纲”，对二者之间的职能进行划分，减少了两个机构之间的摩擦。这对加强欧盟机构之间在危机管理以及国家建构中合作与协调提供了经验。另外“木槿花行动”也提升了欧盟在危机管理与国家重建中协调成员国与非成员国关系的能力。在“木槿花行动”中，在共同安全与防务政策的框架之下，欧盟组织了 7,000 余名兵力、33 个欧盟成员国以及非成员国参与其中。这就需要协调来自不同国家的军队、军事参谋以及将官的职责与任务，加强协同作战的能力。“木槿花行动”证明欧盟在协调多国部队上取得了成功。
