随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。在传统的单方管制模式下，行政法律关系中只有行政机关和行政相对人，行政争议中的行政相对人恒为原告或复议申请人，行政机关恒为被告或复议被申请人。行政争议是单一的，救济模式是“单向”的。公私合作模式下，私主体广泛地参与公共事务，享有公共权力并执行公共职能。私主体参与公共事务意味着私主体与行政机关和相对人的交往会增加，同时也意味着发生矛盾和纠纷的可能性会增大。因此，公私合作模式下的行政争议将不再简单地表现为行政相对人控诉行政机关，而是任何一方均可能对另一方进行控诉。如学者所说，在传统行政法治下，争议主要是行政主体与公民之间的争议，而在公私合作背景下，争议的类型除行政主体与公民之间的争议外，还包括行政主体与私人部门之间争议、私人部门与公民之间的争议。

同时，由于转移给私主体的事务具有公共性，涉及公共利益，当公主体不恰当地将公共事务转移给私主体执行或者转移给不恰当的私主体，社会公众或其他组织则会对此产生不满，从而引发争议。因此，在公私合作模式下，行政争议的主体不仅仅限于行政机关和行政相对人，同时还包括参与合作的私主体以及社会其他公众或组织组成的第三方，具体表现的类型分述如下:

1 公主体与私主体的争议

由于财政的赤字、效率的低下以及经验知识欠缺等原因，政府及其部门将许多公共事务通过合同外包、特许经营、行政委托等方式交由私主体进行管理和实施，自己也参与其中，从而变成了“参与合作的公主体”。在交由私主体进行管理和实施的行政活动中，由私主体去直接面对接受服务的行政相对人，而公主体则退居“幕后”进行活动。对于参与合作的公主体而言，其不再需要提供直接的公共服务，而是通过与私主体的交往来间接地提供公共服务。公主体与私主体之间直接的合作关系，会涉及到契约的协商、订立、履行、变更和解除等问题，参与合作的公主体和私主体之间的自然可能就此些问题产生纠纷。公主体和私主体签订契约包括私法契约和行政契约两种。由前者而引起的纠纷，公主体可以提起民事诉讼进行解决。由后者引起的纠纷并涉及公共利益时，如私主体在履行公共职能时产生怠惰，未按照约定提供稳定的、低廉以及平等的公共服务时，而公主体又不具备强制执行的权力的条件下，需要向法院提起行政诉讼来保证公共利益得到实现。同样，对私主体而言，公主体利用地位的优势不按照约定履行契约、随意变更和解除契约从而损害私主体利益的行为同样会引起争议。如汇律事件，就是由于政府单方拖欠污水处理费，并废止授权而引起的。‘关于公私主体之间的争议，台湾有律师曾说，公私合作可能出现两种恶果，当民间的企业很守法听话时，因为法律架构上的一些缺陷，以及公私合作契约中可能不够完善之处，经常造成政府会欺负到守法老实的民间企业。反之碰到一个民间企业不守法与不讲理的情形，政府却对该企业没辙，难以完成工作。以往由于私主体被排除在公共事务之外，此类行政争议在传统管制模式下是罕见的，而公私合作模式下这类行政争议则将屡见不鲜。

2 公主体与相对人的争议

公私合作模式下，尽管公主体退居“幕后”对公共事务进行指挥，无需直接面对行政相对人。但两者之间依然难免会发生行政争议。如《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关所委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告。在此情况下，由于受委托机关仅执行公共职能，并既不享有行政职权名义上也非公主体，从而由委托的公主体对其行为负责。然而，随着公私合作的运用，这些替代执行公共职能的组织逐渐获得公共权力，能够对其行为负责。所以，一般情况下，由此发生的争议及后果不再由委托的公主体承担和负责，而是由代替履行职能的私主体承担。但这仅仅是在替代执行公共职能的私主体能够承担或者会去承担的前提条件下才有效。当私主体对于其执行公共职能产生的争议不具备承担责任的能力或者有能力承担但不承担时，“幕后”指挥的公主体并不能免除其责任。因为，对于公共事务执行和公共利益的实现，政府依然是原始责任人。关于行政活动向私主体的转移，用学者的话说，行政机关并没有全身而退，而不过是在运用市场化方法履行其法定化职责。3私人履行原先由国家履行的行政任务，并不意味着国家责任的放弃，而是责任在国家和私人之间重新分配，目的是为了更有效率地完成行政任务。4此时，政府这种公主体的责任就发生了变化，由直接的履行变成了担保。所以，即便肯定国家得善用民间力量以履行任务，国家仍不容摆脱其身为“保证人”的最终责任，据此也应运而生担保国家论。‘公主体对于公共事务的担保，使得其在私主体无法承担责任时，必须重新拾起对公共事务的履行责任，保障公共利益的实现。因此，若私主体未能持续和高质地提供公共服务，或者对接受服务的公民造成损害而无力承担责任时，接受服务的公民则会以政府等公主体为争议对象，要求其承担责任。此种情形下的公主体与行政相对人间的争议与传统意义上两者间的争议不同，前者针对的是国家的担保责任，后者针对的是国家的履行责任。

3 私主体与相对人的争议

如美国学者弗里曼教授所说，实际上，大部分行政过程的观念，无论是以公共利益理论、公民共和主义还是多元主义为基础，在实证与规范方面关注的主要都是作为决策者的行政机关。无论是在实践中还是学术领域，总是在对政府等公主体进行关注和讨论时，附带地对私主体的地位予以关注和讨论。从未真正建立起独立的观察私主体的视角。也正因为如此，关于私主体和行政相对人之间发生的争议未受到应有的重视和认识。

公私合作模式下，政府等公主体退居幕后，私主体则需要直接面对接受服务的行政相对人。由于私主体执行的公共事务一般与公民的合法权益息息相关，私主体的执行行为直接关涉着公民的权利和义务。因此，当私主体提供服务过程中侵犯接受服务的相对人的权利时，便可能会产生行政争议。而且，随着私主体执行的公共事务越来越多，和接受服务的行政相对人间的交往增多，这种类型的行政争议也将增多。比如，学生与高校间的行政争议，成员与行业组织间的行政争议等。关于成员与行业组织间的行政争议较典型的为长春亚泰案，中国足球协会作为行业自治组织对各个足球俱乐部进行管理，2002年中国足协以假球为由对亚泰等足球俱乐部作出了内部整顿、停止转会资格等处罚。尽管从形式上观察，中国足协是一个私人自治组织。但严格来说，此案涉及的是私主体与行政相对人之间的行政争议。因为当政府将某些事项委托给私人主体管理和实施时，私人主体就掌握了权力，这是一种公共权力。当私主体掌握了公共权力并作出相应的影响他人权利义务的行为时，其自身的角色就发生了转变，成为一种准行政主体。因此，这种性质的争议不属于私法争议，私法争议是建立在意思自治原则基础上的，而私人之间是一种平等的关系。

4 第三方与公主体的争议

公私合作模式下，公主体与私主体进行合作，通过契约等方式将特定的公共事务交由私主体履行。但是，由于公共事务关涉到社会不特定多数人的利益，当某些公共事务的转移不恰当，如治安的外包、监狱的外包等;以及所转移的私主体不适宜，如私主体不具备相应资质等情形时，社会其他公众或组织等第三方则可能对公主体的行为产生不满，进而引发争议。第一个方面，并非所有的政府职能都能够与私主体之间进行合作，比如传统的治安、监狱、行政许可等。原因在于私主体有逐利倾向，并且大量的裁量权得不到立法机关的监督。政府将这些固有职能转移给私主体可能造成公共危机，即关乎社会秩序的基本公共利益得不到稳定的保障。当公共利益无法得到稳定的保障或者有受到侵害的危险时，社会公众有权进行纠正。第二个方面，当公主体将公共事务交由不恰当的私主体，如私主体不具备资质、私主体滥用垄断地位侵害公共利益等，而社会公众又无法直接针对私主体提起争议时，则社会公众可能将争议对象指向背后的公主体。此种争议带有公益性，关涉不特定多数人的利益，无法确定具体的利益受损人。