受多种因素影响，当前职业教育集团化发展缓慢，不同利益主体之间使力不均衡、未能形成合力，或导致作用力抵消，影响了发展速度与发展质量。

(一)政府层面集团化办学的制度与政策不够完善，专项投入不足

我国集团化办学的政策环境不够完善，许多地区在集团化办学过程中缺乏政策引导和制度保障。首先，集团化办学缺少专门的对口主管部门，导致政出多门、多头管理等现象，难以对集团化办学开展统一规范的引导和监督，无法开展权威认证和考评;导致各级政府对集团化办学的指导和支持多数停留在政策文本上，集团化办学的专项投入不足，缺少用于职教集团日常运行的投入保障。据粗略统计，目前全国920多个职教集团中，只有10%左右的职教集团能得到政府的专项经费投入，制约了职教集团的良性发展l2]。其次，集团化组织成员结构不合理，大部分职教集团只是一所院校与几家企业的组合，集团成员数量少、结构不合理，职教集团受牵头发起单位主导过多，没有确立职教集团独立主体地位，人员配备不足，经费没保障，未建立日常工作机制。集团章程和战略规划流于形式，多元参与、多方投入、资产共建共享、利益共享、风险共担的合作载体太少，无法实现集团化办学的宗旨。

(二)职业教育缺少吸引力，受教育个体成本负担较大

国家财政对职业教育的投入直接影响职业院校的建设及其人才培养质量，间接影响职业院校的招生。2010年，财政部、教育部印发《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，对地方政府提出了普通本科高校生均拨款达12000元的水平要求。但生均拨款的政策并未惠及高职院校，在经济欠发达地区的高职院校主要还是用学生每年的学费来支付各种办学成本，导致高职院校的学费普遍高于普通本科高校。近年来，虽然在就业率方面高职毕业生和本科毕业生的差距不大，但高职毕业生的就业能力、就业环境、劳动报酬、劳动关系和社会地位等都不容乐观，家庭为接受职业教育而投入的吸引力明显不足，职业院校也因此面临招生困境，社会资本也缺乏投资信心。

(三)校企合作形式单一，教育资金投入意愿不强烈

具体表现为，校企合作形式单一，合作的主要方式是接受院校毕业生的实习工作，但是在企业每年招聘的新员工中，合作院校的学生并不占优势。企业参与职业教育的收益需要通过长期合作体现，但企业接受学生参加生产经营的短期收益可能表现为亏损。冉云芳和石伟平(2016)对企业参与办学的成本收益进行调查研究，对浙江省和上海市161家已参与职业教育办学的企业进行了访谈式问卷调查，测算了企业实际发生的成本和收益，研究结果显示:企业参与职业教育办学的成本主要是企业支付给合作学生和培训人员的直接或间接成本、企业提供的场地设备及材料等损耗，以及企业寻找职业院校的信息搜寻和决策成本。而企业参与职业教育办学的短期收益绝大多数都是由合作学生顶岗实习带来的，企业利用学校资源的使用收益和享受政府政策的补给收益占比非常低，导致近一半的企业参与职业教育办学在短期内处于亏损状态。再有，企校分离、职业院校的划转以及行政部门的整合，使行业标准缺失，行业对企业和职业院校的影响能力逐步弱化，行业组织主导地位弱化，校企合作双赢找不到立足点。