在现行的存款保险制度框架下，在金融机构风险处置方面，存在隐含的金融机构风险处置权力的冲突。《存款保险条例》设立了存款保险管理机构。“存款保险基金管理机构由国务院决定。”同时根据《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》，存款保险基金由中国人民银行设立专门账户，分账管理，单独核算，管理工作由中国人民银行承担。《存款保险条例》第七条规定:“存款保险基金管理机构履行下列职责:(一)制定并发布与其履行职责有关的规则;(二)制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准;(三)确定各投保机构的适用费率;(四)归集保费;(五)管理和运用存款保险基金;(六)依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施;(七)在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款;(八)国务院批准的其他职责。”

存款保险管理机构的上述职责中，例如根据各投保机构的风险状况确定其适用费率，以及采取早期纠正措施和风险处置措施等，实际上要求存款保险管理机构拥有对金融机构的监督管理权。而根据《银行业监督管理法》，对金融机构进行日常监管和风险处置的权力则属于银监会。银监会的权力包括对金融机构的日常非现场监管与现场监管，银行业突发事件的发现和处置，以及对银行业金融机构的接管和重组。《银行业监督管理法》第38条规定:“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”

这种隐含的权力冲突，实际体现的是金融机构市场退出领域的制度分歧，主要表现为一个焦点问题:存款保险制度与金融机构风险处置制度两项制度，应以何者作为主导制度?以存款保险制度作为主导制度的制度设计中，存款保险基金管理机构将被授予对问题金融机构的风险处置职权，包括对问题金融机构进行早期干预纠正、资产出售等拯救职能;金融机构风险处置制度将缩小为行政清理或破产清算，仅解决金融机构的退出问题。而以金融机构风险处置制度为主导制度的设计思路中，金融机构风险处置制度负责对问题金融机构的风险处置，存款保险制度则相应缩小为存款保险基金的收集管理、以及在金融机构进行破产清算时在限额之内赔付存款人的工具。不同的思路也将影响到具体的制度设计:在基金设立方面，是设立单独的存款保险基金，使其在担负存款人赔付功能同时也用于金融机构风险处置;还是设立分立的存款保险基金和金融机构风险处置基金，存款保险基金专用于在金融机构市场退出时进行存款人赔付，金融机构风险处置基金专司金融机构风险处置过程中的成本支出?

(一)两种思路的分歧

在《存款保险条例》立法过程中，这种分歧便存在。以存款保险制度为主导的立法思路将金融机构风险处置权力分配给存款保险机构，以金融机构风险处置制度作为主导的制度思路则将该权力分配给相应的金融机构风险处置部门。

央行采取的是以存款保险制度为主导的协调思路。根据相关报导，在央行起草的存款保险条例中，存款保险制度设计包括通过差别费率、早期纠正等措施防范银行风险，通过市场化手段化解风险和明确赔付政策三个方面。其中的早期纠正与市场化手段化解风险都属于风险处置的内容。市场化化解风险是指发挥存款保险基金的杠杆作用，引导市场力量，促成健康银行与倒闭银行之间的资产收购与债务承接等市场化重组，将倒闭银行的存款转移到健康银行，从而使存款人全部存款都得到充分保护，免受银行经营失败影响，对各类存款人都更加有利。这一框架中，存款保险制度已经涵盖了风险处置，相对应地，金融机构风险处置条例也就缩小为“金融机构破产条例”，其解决的问题是金融机构的清算和市场退出问题。央行的公开观点证实了这一点。2014年6月25日，央行副行长刘士余在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，作《国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》时指出，加快建立存款保险制度，研究制定金融机构破产条例，对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的金融机构依法实施市场退出。

银监会的制度设计则以金融机构风险处置制度作为主导，其起草的相关制度一直以问题银行风险处置为核心。据《21世纪经济报道》2009年报道，相比美国、加拿大等国存款保险机构主导下的破产制度，银监会起草的《银行业金融机构破产条例》制度设计选择走中国特色路，草案综合参考了世界银行和巴塞尔协议相关规定，由相关监管部门牵头整合重组问题银行，从而尽量避免银行走上破产路。参加立法过程的王卫国教授认为，明智的设计是，一旦银行进入司法破产程序，首先由存款保险机构出面，在法定限额内清偿债务。可见在银监会思路中，存款保险制度是银行业金融机构破产的配套制度。另外一个表明银监会以风险处置作为核心的依据是银监会负责起草条例的名称变化。最初国务院法制办酝酿起草、并委托银监会负责的是《银行业金融机构破产条例》。2007年12月国务院法制办就开始酝酿起草关于银行业破产的条例，委托银监会负责。2008年3月拟出了初步提纲，4月份完成初稿。后期又多次修改，开过小范围的研讨会，2009年年初形成了基本稿。2014年5月起，这一条例名称变化为《金融机构风险处置条例》。

金融机构风险处置条例以及金融机构破产体系的重构均将重新划分金融机构风险处置权力，这将与央行的存款保险制度方案之间出现重叠和冲突。

(二)两种思路的法律来源

以存款保险制度为主导的制度源自美国。美国是存款保险制度的发源地，其存款保险制度的构建在世界范围内都有较强的影响。美国框架的特点是联邦存款保险公司(FDIC)负责对问题金融机构(主要是银行)进行处置。美国2010年的《多德一一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(以下简称“多德一弗兰克法案”)对FDIC的金融风险处置职能进行了扩展，FDIC被授予对包括银行、银行控股公司、非银行金融公司进行风险处置的职权，其处置的金融机构类别也由处置中小银行破产扩展为对具有系统重要性的金融机构进行风险处置。美国联邦存款保险公司通过分别独立的基金对不同行业进行风险处置。其中，对于银行业而言，美国联邦存款保险公司所管理的基金为两项，其一为存款保险基金，用于商业银行风险处置，另外一项是联邦储贷保险公司①风险处置基金(FSLIC Resolution Fund )，用于储贷机构风险处置。对于银行控股公司和非银行金融机构，则使用多德弗兰克法案设立的“有序清算基金”进行风险处置。法律严格规定了三个基金彼此独立。②此外，在处理证券公司风险时，联邦存款保险公司应指定证券投资者保护公司(SIPC)为破产管理人(trustee)。

然而，在此次金融危机后的立法改革过程中，欧盟在处理问题金融机构、防范金融风险的过程中，提出了另外一种以金融机构风险处置为主导的思路，在欧盟层面设立单一的风险处置基金，与设立于各成员国层面的存款保险基金彼此独立，并由欧盟层面的风险处置委员会决定对金融机构的处置和基金的动用。

在金融危机之后，欧盟层面进行了大规模的法律变革。2013年10月7日，欧盟委员会(EuropeanCommission)向欧洲议会(European Parliament)和欧盟理事会(European Council)提交了关于建立单一风险处置机制(a Single Resolution Mechanism)和单一银行风险处置基金(a Single Bank ResolutionFund )，以建立信贷机构和部分投资公司的统一的风险处置规则和程序，并修改欧洲议会和欧盟理事会No 1093/2010条例的建议。这是欧盟推进银行联盟框架的重要步骤，银行联盟包括四个方面的内容。第一，以欧洲央行(ECB)对欧盟范围内银行的核心监管地位为中心的单一监管机制(SSM)。第二，建立一个符合欧洲稳定机制(ESM)要求的银行资本要求框架。第三，“银行复苏与处置框架”( BRRD)和“存款保证计划”(DGS)。第四，单一风险处置机制(SRM)，保护金融稳定，确保在银行业危机时期，有效地清算金融机构，同时保护纳税人。银行业联盟将包括所有欧洲范围内成员国选择加入的非欧盟成员国。 ( P2'2014年4月15日，欧盟议会通过了欧盟委员会提出的三项立法建议，分别为单一风险处置机制(Single ResolutionMechanism )、银行恢复与风险处置指令(BankRecovery and Resolution Directive)以及存款保险制度指令(Deposit Guarantee Schemes Directive )，这使得欧盟推进银行联盟(Bank Union)的工作有望在两年内变成现实。这三项法案之间相互关联、相互支持。其中，银行重整与风险处置指令(BankRestructuration and Resolution directive)终结了目前耗费纳税人资金进行金融机构拯救的做法。该指令规则围绕“自救”原则设计，核心是由银行的股东和债权人为银行的错误买单。所需要的额外的资金由设立的来源于银行业自身的风险处置基金支付。单一风险处置机制是在欧盟范围成员国和其他选择加入的非成员国内部对银行重整与风险处置指令的具体实施。该机制的核心是单一风险处置委员会(Single Resolution Board )，欧盟委员会和欧盟理事会在银行风险处置问题中的相关作用被降到最低。单一风险处置机制(Single ResolutionMechanism)将及时高效地处理跨境和国内的银行风险。在银行联盟内，所有的风险处置基金将被合并为单一风险处置基金。修改后的存款保险机制指令(Directive on Deposit Guarantee schemes)与BRRD中对存款人的优先保护条款一同加强了对存款人的保护。在该框架下，当存款人存入资金的银行出现任何风险，存款人10万欧元以下的存款将得到全额保障。欧盟的做法中，各国层面的存款保险制度实际上只起到了付款箱的作用，银行风险处置的职能赋予单一风险处置基金。

除欧盟层面外，其他国家也存在将金融机构风险处置基金与存款保险基金分立的做法。例如德国于2010年12月9日颁布《关于信贷机构重整与有序清算、为信贷机构建立重整基金以及延长股份公司法上机构责任时效的法律》，建立重整基金，重整基金可以用来建立“桥机构”和进行股权收购。重整基金可以用于担保，以确保对收购实体的债权或者参与资本重组。这一新设的重整基金与德国现行的建立在分行业自愿基础上的由三部分一一储蓄银行业的存款保险、合作银行业的存款保险、私人商业银行业的存款保险体制所管理的存款保险基金是分别独立的。在亚洲韩国，在1995年建立存款保险制度以后，为应对1997年金融危机，也再次建立金融机构重整基金，用于支持金融机构重整。